农民工体育权益缺失的政府责任分析

王娟

(江苏科技大学体育学院，江苏镇江212003)

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农民工体育权益缺失的政府责任分析

王娟

(江苏科技大学体育学院，江苏镇江212003)

当前我国农民工体育权益缺失主要表现:体育自由活动权益受限;农民工参与体育的社会资源供给水平低，体育需求难以得到保障;身处城市公共体育服务体系之外;体育利益表达渠道不畅通，缺乏有效的利益表达载体。研究认为:政府职责弱化是农民工体育权益缺失的主要原因，因此，建议政府应该:转变政府的管理职能，强化公共体育服务意识;为户籍制度松绑，剥离户籍制度身上的附加功能;加强公共体育服务供给，建立涵盖农民工群体的体育公共服务体系;进一步完善法律体系，出台保护农民工体育权益的相关法规和条例;建立农民工体育需求的表达机制，维护农民工体育权益，从根本上保障农民工能够享受到城市现代化发展的恩惠。

农民工;体育权益;缺失;政府责任

2010年统计数据显示，全国农民工总量达2.42亿。农民工已经成为成为推动我国城市发展及其现代化进程的重要的社会力量。农民工虽然为中国城市现代化建设作出了巨大的贡献，但是其合法权益屡遭侵害，如克扣或拖欠工资、工作时间长强度大、职业病和工伤事故多等等。陆学艺教授有一个形象的说法:“中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、要了你的粮食却不要你的人，中国城市化一直很粗暴的把农民排除在外面”［1］。近年来党中央国务院对农民工劳动、就业、医疗、教育、社保等权益问题给予了高度的重视，但是作为农民工文化权利重要组成部分的体育权益却一直得不到尊重和保障，其体育权益一度处于缺失的状态。诚然，造成农民工体育权益缺失是多因素的，但是农民工体育属于公益事业，是社会福利工程，农民工体育权益的缺失与政府不无关系，政府对该问题有不可推卸的责任。

1 我国农民工体育权益缺失的主要表现

1.1 体育自由活动权益受限

我国《体育法》和《全民健身条例》中明确规定，公民有依法参加体育健身活动的权利。受户籍制度的限制，农民工工作生活在城市，但是在就业、教育、社会保障和公共服务等方面受到不同待遇。就业方面，农民工由于持有的是农村户口，只能进入“初级劳动力市场”，以最低廉的收入从事最脏、最累、最苦、最险的工作，时间长、强度大，环境差、不稳定，并且处于在劳动力供大于求的大环境下，造成大部分人根本没有时间和精力去参加体育活动，致使农民工的体育权益受损。在管理方面，我国城市体育和农村体育管理都是属地管理，加上农民工居住比较分散，流动性大，导致农民工体育出现“城市不想管，农村管不着”的尴尬局面，农民工被排斥到城市体育保障体系之外，造成农民工体育边缘化。此外，农民工没有城市户口，在购房和居住等方面处处受到限制，基本不能融入城市社区，根本不可能像城市居民一样享受体育场馆及各种体育活动场所，造成其体育活动权利丧失。

1.2 农民工参与体育的社会资源供给水平低，体育需求难以得到保障

充足的体育资源供给、有效的组织和引导对弱势群体体育发展、壮大有着至关重要的意义，也是农民工参与体育活动的依靠和载体。目前场地设施不足是制约农民工体育参与的主要因素。2005年国家统计局农调队调查数据显示，“80%的农民工反映，“附近没有体育设施”，但是同时调查也显示，有57.9%的农民工认为需要“体育健身”［2］。受自身收入水平的限制，农民工一般只能在工厂集体宿舍、工蓬或在城乡结合点租赁房子住，居住范围内可供其体育活动的场地设施十分有限，而且很多都是破烂不堪。我国城市体育都是以城市居民为中心进行规划，很少考虑农民工的体育需求，城市体育设施主要集中在交通便利的繁华地带，农民工居住的地方，很难找到适合他们的体育场地设施。此外，由于缺乏体育健身知识，缺少必要的体育技术指导，农民工的实际体育需求难以得到满足，使他们参与体育活动的积极性受挫，一定程度上造成了农民工体育权利的缺失。

1.3 身处城市公共体育服务体系之外

由于我国城乡二元结构体制的存在，二亿四千万的农民工虽然常年工作、生活在城市，但是因其户口在农村，所以在劳动、教育、医疗、文化娱乐及体育公共服务供给等方面和城市居民有着巨大的差别，在身份认同、社会融合和社会网络构建方面存在诸多问题［3］。农民工的体育权益如就业、社保、医疗、教育等多项福利权利一样依附在农村。受户籍等制度的限制，我国城市体育管理更是难以跨越城乡身份阻隔，政府在体育公共服务供给中更多的是以城市居民利益为重，很少有针对农民工的公共体育设施和服务。农民工由于身份尴尬，他们既不能享受到新农村体育建设的成果，又不能获得和城市居民一样的资格去享受城市体育公共服务的恩惠，这个庞大而重要群体被排斥在体育公共服务体系之外，以至于，中国的职工体育、社区体育、农民体育都不能把他们涵盖进来，他们既不在公民体质监测的视野之内，也不在全国全民健身活动调查的范围之中。

1.4 缺乏有效的利益表达载体，体育利益表达渠道不畅通

农民工这一庞大而又特殊的群体为我国的工业化、城市化作出了巨大的贡献，应该获得与城市居民同等的政治参与权。但是受历史和现实因素的影响，在加上缺乏一个真正为农民工争取利益的“代言人”，他们就像城市的一颗“无根的浮萍”，没有参与社会政治的机会，也没有能力去维护自身的合法权益。作为城市弱势群体的农民工，他们不能将体育需求和意愿上传给政府系统，只能成为政府体育公益活动、体育公共服务的一个“旁观者”［4］。由于缺乏集体的维权组织，农民工的体育权利就显得微不足道，得不到应有的尊重和保护。在一个熟悉又陌生的城市，不知道向谁诉说内心的体育渴求，面对城市体育资源配置不公，他们只能一度的隐忍。2010年，富士康接二连三地发生十几起自杀事件，紧接着2012年富士康又因小事引发了工人大规模斗殴事件，农民工以一种极端的方式引起社会各界对他们权利保障的关注。

2 政府职责弱化是农民工体育权益缺失的主要原因

有学者认为:“农民工体育权益难以得到维护的现实，存在更为深刻的社会历史原因，即各项制度的设计、制定和实施过程中众多因素共同作用的结果，是农民工体育需求和制度匮乏之间存在的强烈反差导致的”［5］。尽管农民工体育权益缺失是由社会、历史等诸多因素造成的，但是从属性上来讲，农民工体育权益问题是一个公共问题，因此保障农民工体育权益是政府一项基本的职能。从这个层面上对农民工体育权益缺失的原因进行反思，就会发现其实政府职责弱化才是造成农民工体育权益缺失的最主要因素。

2.1 对农民工体育重视程度不够，缺乏服务型政府理念

我国二元社会制度结构下，城市和农村实施分离治理，城市和农村缺乏有效的沟通，传统的“轻农思想”在我国有相当的市场，其外部表现之一就是农民工体育权益被忽视被轻视。只把农民工视为简单的劳动力，并没有把他们当成城市现代化建设者、享受者，只看到了物质层面的基本需求，漠视他们精神层面的权利需求，农民工体育权益难以得到应有的尊重和保护。地方政府处于经济利益考虑，对农民工的公共体育管理和服务严重不到位，在城市规划、体育公共服务和设施规划方面根本没有考虑农民工的体育利益需求，忽视了他们的体育权益。在对待农民工问题上，一些地方政府更多地考虑如何对其进行管理、限制，而不是提供更好的服务。更有一些地方政府认为农民工的户口在农村，其体育权益应该由农村来保障。此上种种，导致农民工体育权益处于缺失的状态。

2.2 政府管理职能错位，公共体育服务职能需要加强

长期以来，政府一直把发展竞技体育作为彰显国家综合国力的强力手段，群众体育在体育发展全局中一直处在弱势地位，体育资源高密度地流向竞技体育，导致社会体育与竞技体育发展失衡。体育资源属于稀缺资源，占有的资源越多获得的利益就越大。地方各级政府重体育政绩工程，并没有真正的把体育看成是一项造福于民的福利工程，过分看重金牌效应，对群众体育的投入尚且十分铿谨，更不会对农民工体育给予应有的关注。何元春、林致诚在《农民工体育边缘化及救治—以公共选择理论为研究视角》中认为:“正是因为国家的这种政治利益的追求，才使得体育的社会功能很容易地被简单化为体育的政治功能，所以，这也是造成多年来我国体育资源配置始终难以向群众体育，始终难以向农民及农民工体育倾斜，或者说群众体育发展不力的一个重要原因”。受传统管理体制的限制，地方各级体育行政部门在制定社会体育发展政策时，往往脱离公众的实际体育需求。

政府服务职能出现“缺位”或“错位”，还表现为政府以不适当的立场和方式对待农民工权利保护。很多地方政府把农民工当做外来人口，并没有将农民工作为公共体育服务体系的重要对象。城市化进程中，社区理应成为农民工体育文化生活的“栖息地”，然而，地方政府没有将农民工体育纳入到社区体育管理体系中来，农民工体育权益得不到保障。无论是职工体育、社区体育还是农村体育都没有将农民工这一特殊群体体育涵盖，导致农民工体育权益的旁落。

2.3 制度改革明显滞后，法律法规不健全

从制度层面看，制度的产生、发展、执行、改善与农民工的生活、生产息息相关，对农民工的权利贫穷起着至关重要的作用［6］。在我国不是某一项制度限制和剥夺了农民工享有公平的权利，而是以户籍制度为核心的一系列制度组成“制度丛”将农民工牢牢的束缚在社会的最底层［7］。在我国户籍制度代表一种身份，代表着农村人和城市人在经济、政治、文化、教育、就业等资源上获得的差异。就因为农民工身上背负“农民”的标签，所以无论他们为城市的现代化建设作出多大的贡献，都享受不到与城市居民均等化的权利保障。从根本上来讲，农民工体育权益屡屡受损其根源是户籍制度为中心的城乡二元分割制度，在这种制度下城市只想利用农村劳动力，不想让农民工真正的融入城市，在分配及体育公共服务供给中不考虑农民工的需要，造成农民工的体育权益受到侵害。

到目前为止，我国现行的法律法律没有对农民工群体的法律地位做出直接而明确的规定，更没有专门针对农民工体育权益的相关法律、规章、制度的出台，农民工的法律主体地位至今未得到社会的认同，缺乏全国性的农民工体育权利立法［8］。

3 政府在农民工体育权益保障中的责任担当

诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚也曾说过:“你不能凭借部分的富裕和繁华来判断社会的快乐程度，你必须要了解草根阶层的生活。”所以，探索政府在农民工体育权利保障中的责任，寻找解决农民工体育权利缺失的方案，要求政府:

3.1 转变政府的管理职能，强化公共体育服务意识

在管理上，政府要转变职能、强化体育公共服务意识，建立城乡一体的体育管理与服务模式，保障农民工的体育权益，帮助他们尽快的融入城市社会生活中，增强他们的城市归属感。农民工体育属于社会的福利工程，政府作为公共体育服务的供给主体，政府在体育公共服务供给中职能的定位，直接关系到体育公共服务的质量。由于我国体育体制改革滞后，发展群众体育的资源相对不充裕，需要借助于企业、社区和社会团体的力量去实现农民工体育运动共享。为此，政府应该强化对农民工的服务意识，理顺各种促进农民工体育参与的渠道，采取切实可行的灵活多样的方式方法去组织、支持和支援农民工体育，使广大农民工共享体育发展的成果，共享现代化建设的成果。

3.2 为户籍制度松绑，剥离户籍制度身上的附加功能

2014年7月国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定:“要求适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策;统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化;切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城市基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障”。这是自1958年户籍制度实行以来中国政府迈出的最大步伐。户口不过是一张轻飘飘的纸而已，但是其上面附着的福利却是沉甸甸的。户籍制度改革仅限于表面修枝剪叶，并不能彻底改变不同户籍的人在公共服务和资源分配中不公的局面。近年来，随着户籍制度的松动，全国绝大多数的城镇都降低了“进入门槛”，但是很多地方却又将“城市购买住房”作为获得城市身份的必要条件，表面上“门槛”降低了，实则是又附加了新的苛刻条款。农民工在城市工作，其低微的收入和城市高昂的房价形成了鲜明的对比。户籍制度改革的意义不在于打破城市和乡村，而是彻底的剥离隐藏在户籍制度深层的资源、权利分配体系。

3.3 加强公共体育服务供给，建立覆盖农民工群体的体育公共服务体系

体育资源供给不足是制约农民工体育参与的重要因素，直接影响到了农民工参与体育活动的数量和质量。农民工作为城市中的一个弱势群体，单凭自身的力量并不能改变体育权利贫穷的现状，依靠政府实施的那些临时性的政策措施，同样不能从根本上解决问题，建立一个涵盖农民工群体的体育公共服务体系乃当务之急。为此，政府应该:第一，改革传统社区体育管理体制，将农民工体育纳入到城市社区体育中。农民工长期工作和生活在城市，社区理所当然应成为他们参与体育活动的依托和主要阵地。政府和体育职能部门在城市体育总体规划中应该充分考虑农民工的体育需求，并为其提供必要的体育设施、体育监测与指导、体育保健知识等服务，实现社区体育社会化。第二，增大农民工聚集地体育财政投入，完善基础公共体育设施。首先明确农民工长住地政府部门的主体责任，促使有关部门按照“属地化管理、市民化服务”的原则履行相应的职责［8］。加大农民工聚集地的财政投入，提供场地设施时以就近、方便为原则，完善公共体育设施，尽可能满足农民工的体育与健身需求。

3.4 建立农民工体育需求的表达机制，维护农民工体育权益

由于没有任何人或组织为农民工代言，争取合法的利益，所以他们不能将自身的体育需求和意愿转化成强有力的集体力量，向上传递，最终导致了体育权益被忽视乃至侵犯。建立农民工体育利益表达的长效机制应该包括以下内容:第一，地方各级工会将农民工吸纳进来。各级政府、企业及社会组织应该积极组建工会组织，将农民工吸纳进来，维护其合法权益，同时，可以有效结合政府、企业、社会团体组织的力量组织开展各种形式体育活动或竞赛，调动农民工参与的积极性，丰富他们业余文化生活。第二，充分发挥农民工体协的作用。农民工体育协会，不仅能够有效的组织各种体育活动或竞赛，而且还可以将农民工集结成有力的团体力量，将他们的体育需求与意愿上传，在体育公共资源配置中获得一定“话语权”。第三，充分发挥舆论的监督引导作用。政府应充分发挥电视、广播、网络、报刊等传媒的的舆论优势，发挥舆论的监督和引导作用，为农民工维权创造良好的社会舆论环境。

3.5 进一步完善法律体系，出台保护农民工体育权益的相关法规和条例

通过健全法律法规，完善相关的政策条例等强制性的手段，为农民工实现体育权利提供刚性支持是政府保障农民工体育权利的外在表现。目前条件下，维护农民工体育权利，应该建立健全与农民工权利有关的法律法规，把体育权益上升成国家行为，出台相关的法规政策，为农民工的体育参与提供有效的法律支持。虽然在《全民健身条例》、《体育法》中规定了“公民有依法参加全民健身活动的权利”，但是该类的规定太过于笼统，且对农民工体育健身没有约束力，实际操作性太差。因此，建议政府在体育法律法规中明确公民体育权利与义务的关系，将法律责任具体到部门和单位，同时政府还应该制定相应的体育政策，形成制度确保法律条文中法定体育权利能够实现。

［1］允春喜.农民工权益保障与政府责任［J］.华北电力大学学报(社会科学版)，2010，12(6):59－66.

［2］陈玉忠.和谐社会背景下城市农民工体育问题的理论判断与发展思路［J］.体育科研，2007.28(6):16－19.

［3］张新萍.公民权视域下保障农民工体育权利的路径选择［J］.华南理工大学学报(社会科学版)，2014，16(1):59－64.

［4］何元春，林致诚.农民工体育边缘化及救治—以公共选择理论为研究视角.［J］武汉体育学院学报.2011，45 (10):13－16.

［5］武东海.城市化进程中新生代农民工体育权益保障研究:理念、困境与突破［J］.北京体育大学学报.2014，37 (2):7－12.

［6］刘传江.中国第二代农民工研究［M］.山东，山东人民出版社.2009.12:165.

［7］郭开元.新生代农民工权益保障［M］.北京，中国人民公安大学出版社.2011.12:120－121.

［8］陈瑜.试论和谐社会视野下农民工体育权益的保护［J］.成都体育学院学报，2009，35(2):27－29.

Analyzing Government Responsibility on Peasant Workers’Lack of Sports Rights

WANG Juan
(School of Physical Education，Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang 212003，Jiangsu)

At present，peasant workers’lack of sports rights mainly show as follow:sports free rights and interests limited;low supply for sports social resources，sports demand is difficult to secure;out of urban public sports service system;lack of effective interest expression access，the sports interests expression channel is not clear.So government should change function，strengthen the awareness of public sports service;loosen the household registration system and stripping the additional functions of it; Strengthen public sports service supply，to establish ports public service system covering peasant workers;to further perfect the legal system，the relevant laws and regulations on the protection of rights and interests of peasant workers;it is essencial to establish sports demand expression mechanism of rural workers，maintaining sports rights and interests of them，thus that will guarantee peasant workers to enjoy the benefit of a modern city development.

peasant workers;sports rights;missing;government responsibility

G812

A

1672－1365(2015)01－0033－04

2014－11－08;

2014－12－30

江苏科技大学人文社科项目(633201201)。

王娟(1983－)，女，讲师，硕士，研究方向:体育社会学。