民国时期东省台湾省行政长官公署比较分析

李大阳

摘要：东省特别区行政长官公署和台湾省行政长官公署，是民国时期中国政府针对地方特殊情况而设置的两个省级政权机关。虽然二者在授权主体、设置的历史背景、权力行使程度等方面存在明显差异，但都与中国在世界大战后扮演的角色以及国际与地区间军事政治格局变化相关联，都是中国政府为维护国家领土主权和加强对全国的统一领导而设置的特殊行政机构，都设有庞杂的组织机构且内部矛盾重重。尽管如此，二者在民国时期中国地方政制建设史上均占有一席之地。

关键词：民国时期;东省特别行政长官公署;台湾行政长官公署

中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）10-0126-04

东省特别区行政长官公署和台湾省行政长官公署，是民国时期中国政府针对地方特殊情况而设置的两个省级政权机关（以下简称两个长官公署）。二者对地方政制建置与辖区社会治理均产生了比较深远的影响。这两个长官公署虽然很早就引起学界的关注，并取得不少研究成果，但很少有人把二者放在一起进行比较研究。①本文在既有研究的基础上，试图对二者的异同点作些对比分析，以就教于专家学者。

一、两个长官公署的设置与废止

鉴于“东省特别区内之外交、行政、司法、警察各项事务异常繁重，哈埠一域机关林立，权限既不相统属，遇事辄感不便”②，为统一事权，北京政府于1923年3月1日在哈尔滨特设东省特别区行政长官公署，管辖哈尔滨道里和哈尔滨至满洲里、哈尔滨至绥芬河、哈尔滨至长春等三条铁路沿线地区。③直到1932年3月10日，东省特别区行政长官公署被伪满政府所废止。

鉴于“台湾是沦陷了五十多年的国土，经过敌人长期的经营，行政制度和内地各省全不同”④，为确保光复初期台湾的顺利接收，南京国民政府于1945年10月25日在台北正式成立台湾省行政长官公署。“接管后之省政府，应由中央政府以委托行使之方式赋以较大之权力”。⑤1947年的“二·二八”事件后，台湾省行政长官公署被改组成为台湾省政府。

二、两个长官公署的差异性

1.授权主体不同

东省特别区行政长官公署的授权主体为北京政府，台湾省行政长官公署的授权主体为南京国民政府。虽然这两个长官公署同属国民政府管辖，但北京政府是北洋军阀集团利益的代表，而南京政府是新兴大地主大资产阶级利益的代表。北京政府既没有明显的政党政治色彩，也不是正统意义上的全国性政府，而南京政府则是全国性政权组织。正因为如此，北京政府屡遭诟病，最后被南京国民政府所取代。也正是因为两个长官公署的权力来源不同，所以人们对二者的评价也不完全一样，不少人往往将前者视为军阀统治的御用工具，而将后者视为维护国家主权的重要标志。

2.受制对象不同

东省特别区行政长官公署先受制于北京政府和东三省保安总司令部的双重约束，后受制于东北政务委员会和南京政府的双重管控。之所以出现“一署双管”的特殊现象，其原因在于：一是东省特别区行政长官公署所在地理位置特殊，即完全处在奉系军阀控制范围内;二是东省特别区行政长官公署及其职权范围由奉系首领张作霖授意设置和规定;三是东省特别区行政长官公署的经费由奉系军阀提供;四是东省特别区行政长官公署的强弱由奉系军阀在战争中的胜负及其对北京政府影响力的大小所决定;五是东省特别区行政长官公署的归依由奉系军阀、北京政府、南京政府三方对决结果所左右。事实上，东省特别区行政长官公署完全为奉系所钳制，只是名义上受北京政府节制。时任东省特别区行政长官朱庆澜曾直言指出：“行政长官，对区域内各机关用令，对吉黑两省督军及东三省省长用咨，对于东三省保安总司令用呈。”⑥这就是说，东省特别区行政长官公署与吉黑两省政府是同级平行关系，与东三省保安总司令部则是上下级隶属关系。这种双重关系，既有利于北京政府对东省特别区行政长官公署的制约，也有利于东省特别区行政长官公署借政府授权发力，但同时也弱化了北京政府的权威，助长了地方势力的膨胀，并为后来地方势力脱离或挑战中央权威埋下了隐患。1928年张作霖遇难后不久，张学良改弦易帜，东省特别区行政长官公署随之纳入南京国民政府管控之下。不同的是，它由原来接受北京政府和张作霖的双重领导，转变成为接受南京政府和张学良的双重领导。而台湾省行政长官公署则始终置于南京政府的直接管控之下，尽管南京政府赋予台湾省行政长官公署以高于、大于省政府的行政权力，但这些权力始终为南京政府所掌控。一旦台湾省行政长官公署违背法令或越权行事，南京政府则会立即予以制止或处置。而东省特别区行政长官公署不仅可以置北京政府于不顾，甚至敢于公开挑战北京政府的权威。

3.设置背景不同

东省特别区行政长官公署设置于俄国十月革命胜利不久苏俄政府主动改变对华关系的历史时期。1919年7月25日，苏俄政府发表的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府对中国人民和中国南北政府宣言》承诺：“放弃沙皇政府从中国攫取的满洲和其他地区;将中东铁路及其所有租让企业矿山、森林、金矿与他种产业无偿归还中国人民;放弃庚子赔款;放弃领事裁判权。”⑦但前提条件是中国政府驱逐前俄国驻华公使和领事，与俄国旧政权断绝一切联系。台湾省行政长官公署设置适逢日本无条件投降的大好时机。侵占台湾后的历届日本政府从未表示通过和谈解决中日争端的意愿，恰恰相反，而是肆意扩大侵华战争，试图占领整个中国。台湾省行政长官公署成立后，所谓日方无条件接受中方提出的要求，绝非日本政府的心甘情愿，而是为其侵略罪行必须付出的代价。

4.权力行使进度和程度不同

东省特别区行政长官公署自设置到权力行使经历了若干步骤。第一步是护路军权之恢复;第二步是警权之恢复;第三步是行政权之恢复;第四步是法权之收回;第五步是撤除苏俄在铁路沿线的邮局及其邮箱;第六步是市政管理权的收回。⑧其权力行使过程中还不时受到来自国内外各方面的干扰，实际效能与建制初衷相差甚远。台湾省行政长官公署从建置到权力行使是一步到位直接完成的。从1945年10月台湾省行政长官公署成立到全部完成受降事宜，前后历时3个多月。期间虽然也经历一些波折，但长官公署始终大权在握，能够按照南京国民政府接管计划纲要规定，依次开展各项工作。其速度之快，效率之高，影响之大，都是东省特别区行政长官公署所无法比拟的。

三、两个长官公署的相同性

1.两个长官公署的设置都与中国在世界大战中扮演的角色以及战后国际与地区间军事政治格局变化相关联

东省特别区行政长官公署设置于第一次世界大战胜利之后，与中国在战争中扮演的角色、交战期间协约国内部关系的变化及其战后对远东地区的影响密切相关。台湾省行政长官公署设置于第二次世界大战胜利之后，同样与中国在战争中扮演的角色以及战后国际与地区间军事政治格局变化相关联。

第一次世界大战期间，曾作为协约国成员之一的俄国于1917年突然爆发无产阶级革命，并建立起世界上第一个无产阶级专政的国家。世界政局由此进入社会主义阵营与资本主义阵营对峙的新时代。为巩固新的国家政权，苏俄单方面宣布退出协约国组织，并同德国媾和。这不仅令世界震惊，而且使协约国内部关系骤变，即俄国（苏俄）由原协约国的朋友转而成为协约国的对手。

第一次世界大战结束后，德国被削弱，法国遭重创，苏俄被孤立，美国迅速崛起。为了防范所谓赤色革命，以美国为首的资本主义国家对苏俄施加种种压力，并试图通过中东铁路对其进行武装干涉。这种局势迫使苏俄急于寻求改善同中国的关系，以便阻止帝国主义的进攻。虽然北京政府尚未承认苏俄政府，但为了遏制日本侵略势力在东北的扩张，特别是对中东铁路的鲸吞，也表示愿意同苏俄改善关系。双方经过反复磋商，最终达成只有中、俄两国会商解决中东铁路相关问题的共识，并签署了相关协定。这为中国政府日后收复中东铁路沿线主权提供了法律依据。当巴黎和会上中国外交失败的消息传到国内，立即引发了一场彻底的反帝反封建的五四爱国运动。从此，中国民主革命进入了一个新阶段。同时也为中国政府采取务实灵活的外交策略逐步收复失地和恢复行使国家主权，提供了难能可贵的历史机遇。在世界反法西斯战争的东方战场，中国给日本侵略者以迎头痛击，不仅严重削弱了日本的军事实力，而且有效减轻了日本对苏联东线战场的压力。况且，台湾自古就是中国领土不可分割的一部分，中国人民历来不承认列强与清政府签订的一切不平等条约。故凭借战胜国的资格和主人翁的身份，收复失地，恢复主权，实乃物归原主，天理使然。《开罗宣言》发表后不久，国民政府便开始筹划台湾收复事宜。至于光复之地设置何种性质和名称的政权机关，完全是中国自己的事情，应由中国政府做主。

总之，作为两次世界大战的战胜国，为中国政府在战后寻求解决自近代以来因不平等条约所遗留的历史问题，创造了有利的国际环境;战后国与国之间关系的变化以及各国出于自身利益对中国采取的不同立场和政策，为中国政府利用矛盾收复失地和恢复行使主权，提供了良好的历史机遇。中国人民民族意识的觉醒和主权观念的增强，及其为此付出的不懈努力，为中国在世界格局发生重大变化情况下收复失地行使主权，起到了积极的推动作用。

2.两个长官公署都是中国政府为维护国家领土主权和加强对全国的统一领导而设置的地方政权机关，并拥有比内地省政府及省主席更大的权力

两个长官公署都是中国政府为加强对收复区域的有效治理而采取的特殊措施。东省特别区行政长官公署是北京政府在原沙俄控制的中东铁路及其附属地设立的地方政权机关，台湾省行政长官公署是南京政府在原日本占据的台湾地区设置的地方政权机关。尽管两个区域的地理位置不同，但都是列强的殖民地或半殖民地。殖民者长期的政治统治、经济掠夺、文化奴役和精神渗透，使这些地区的中国元素日渐暗淡。如何在这些长期脱离中国政府领导而迅速收复的地区建立政权机构，的确是一个全新的难题。实行集权性与自治性相结合的政制建置，不失为一种明智的选择。

按照《东省特别区行政长官公署组织章程》《东省特别区行政长官公署办事细则》和《东省特别区行政长官公署官制》等相关文件规定，东省特别区行政长官公署为特设地方政权机关，全权“综理”辖区内一切行政事宜;在不违背国家法律的前提下得以制定单独条例与规程;有权处理辖区内外交、司法、军事等各项事宜;还有“参加辽宁、吉林省政会议的职权”⑨。也就是说，东省特别区行政长官公署既有独立处置辖区内一切政务的全权，还有介入其他省行政事务的特权。按照《台湾省行政长官公署组织大纲》和《台湾省行政长官公署组织条例》规定，台湾省行政长官公署隶属于国民政府行政院，依据法令“综理”台湾全省政务;必要时得设置专管机关或委员会，视其性质隶属于行政长官或各处;设秘书长1人，辅佐行政长官处理政务;设参事4—8人;得置顾问、参议、谘议等聘用人员。⑩这些权力同样为省政府所不及。

东省特别区行政长官依法拥有“于管辖区域内，执行行政事务，对于应兴革事项，于不抵触法令范围内，得发布特别单行规程;于所辖各官署之命令或处分，认为违背法令，妨害公益，或侵越权限时，得停止或撤销之;于所辖之官吏，认为应付惩戒或应该奖励时，咨陈主管部门，呈请政府行之;于管辖区域内，遇有非常事变，或为防卫之必要需用兵备时，得咨陈驻扎邻近之军队长官，派兵会同处理”等4项权力。台湾省行政长官拥有“综理台湾全省政务;于其职权范围内得发布署令，并得制定台湾单行条例及规程;受中央委托办理中央行政，监督指挥在台湾之中央各机关;决定专管机关或委员会;设置参事，聘用人员”等5项权力。这些权力的赋予和行使，使行政长官集辖区内军事、外交、警察、教育、行政等权力于一身，大权独揽，威震一方。而省政府主席仅有“召集省政府委员会，于会议时为主席;执行省政府委员会之议决案;监督所属行政机关职务之执行;处理省政府日常及紧急事务”等4项权力。

3.两个长官公署的组织结构及其员额配置都比较繁杂和庞大，而且成分复杂，矛盾重重

两个长官公署都设有许多直属机构及分支机构。东省特别区行政长官公署除设置机密、秘书、军事、财政等10个处外，还设有政务厅、市政管理局、地亩管理局、警察管理处、教育管理局和哈尔滨特别市政局等附属机构。而且各处又分为若干科，且没有数额限制。台湾省行政长官公署除下设秘书、民政、财政、警务等9个处外，还设有粮食局、专卖局、贸易局、日产处理委员会等多个附属机构。而同期省政府的内设机构仅为4厅2处。虽然东省特别区行政长官公署及其下设机构的总人数缺乏统计资料，但是按照各机构员额配置规定，其人数之众可想而知。例如，其所辖市政管理局就下设5科3室，各级各类人员多达103人。警察总管理处除设置处长1人、副处长2人，分设4个科和5个警察总署、若干分处外，还有保安警察队、保安警察马队和卫生警察队，“共计二千八百四十名，华、俄职员凡五百二十人”。台湾省行政长官公署及其所属机构，更是人满为患。据1946年的《台湾省公务人员概况统计》显示：“本公署各处会室局所及其附属机关，总计183个，人员达18736名。”对此，曾任台湾省高等法院院长的杨鹏坦言，从台湾省行政长官公署的直属机关数目和组织规模来看，几乎与抗战时期的重庆政府相伯仲，其他各省自难与其比肩。如果再加上台湾省警备总司令部及其有关各军事单位、中央在台的各机关以及全省各市、县的文武职员在内，总数达54617人。

从人员构成上看，两个长官公署的工作人员既有政府派遣的，也有本乡本地的;既有从外地返回的，也有少量外籍的。由于语言文字、生活方式、政见立场等各不相同，这些工作人员时常发生误会、隔膜乃至于纷争和摩擦。突出表现为中国人与外国人、本省人与外省人、本省外省人中不同的政治派别或利益集团之间的相互排斥与倾轧。这种复杂情况下的机构设置和人员配置，一方面有利于安抚人心，稳定局面，巩固行政长官公署的统制地位，另一方面也加大了行政长官公署的执政成本，并滋生出机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊端。

综上所述，两个长官公署皆为民国时期中国政府在失而复得之领土上设置的特殊行政机构，对维护国家领土主权和辖区生产生活秩序都具有一定积极作用，但作为剥削阶级的统治机器又都存在一定落后性。尽管如此，它们在近代中国地方政制建设史上仍占有一定的历史地位。

注释

①这方面的研究成果主要有徐墀的《东省特别区域主权恢复始末记》（《东方杂志》1923年第20卷第12号），薛衔天的《十月革命与中国收回中东铁路主权的斗争》（《近代史研究》1988年第4期），胡玉海的《北洋政府维护和收复中东路主权的交涉》（《史学集刊》2004年第4期），褚静涛的《收复台湾辨析》（《抗日战争研究》2010年第4期），高尚举的《试论光复之初台湾行省的建立》（《聊城师范学院学报·哲学社会科学版》2000年第5期），等等。②黑龙省档案馆、哈尔滨师范大学历史系编：《黑龙江历史大事记（1912—1932）》，黑龙江人民出版社，1984年，第51页。③黑龙江省地方志编审委员会、黑龙江省人民政府办公厅史志办公室编：《黑龙江政权沿革》，内部发行，1986年，第41—42页。④⑤陈鸣钟、陈兴唐主编：《台湾光复和光复后五年省情》（上），南京出版社，1989年，第224、23、265、268页。⑥陈志新、邵桂华、王玉玲：《中东路风云》，吉林人民出版社，2000年，第291页。⑦薛衔天、黄纪莲、李嘉谷、李玉贞等编：《中苏国家关系史资料汇编（1917—1924年）》，中国社会科学出版社，1993年，第56—57页。⑧徐墀：《东省特别区域主权恢复始末记》，《东方杂志》第20卷第12号（1923年）。⑨中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《中华文史资料文库》第2卷政治军事编，中国文史出版社，1996年，第162页。⑩《台湾省行政长官公署组织条例》，《江西政府公报》第1403期（1946年）。王华隆：《东北地理总论》，商务印书馆，1934年，第106页。《省政府组织法》，《陕政》第5卷第8期（1944年）。《东省特别区市政管理局职员录》，《东省特别区市政月刊》1931年第11期。张伯英总纂：《黑龙江志稿》第38卷交涉志（二），黑龙江人民出版社，1992年第1648页。全国政协、浙江省政协、福建省政协文史资料研究委员会编辑组编：《陈仪生平及被害内幕》，中国文史出版社，1987年，第105页。

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