改革开放以来基层党组织直接选举的回顾与思考

颜杰峰

摘要：基层党组织直接选举不仅有助于改善基层政治生态，而且有助于巩固党的执政基础。改革开放以来，随着“两票制”直接选举村党支部成员、“公推直选”村党支部成员和乡党委领导班子、直接选举党代表及社区党组织的试点和推广，党内直接选举成为党内基层民主发展进步的重要标志。为进一步探索和完善党内直接选举，应将党管干部原则与群众公认原则有机结合起来，在统筹谋划、继续试点和不断总结经验的基础上，着重处理好发扬民主、扩大民意基础与上级党组织发挥领导和把关作用之间的关系，实现党组织意图和党员群众意图的双赢。

关键词：改革开放;中国共产党;基层党组织直接选举;回顾与思考

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）10-0021-05

党内直接选举是指党员直接投票选举党内公职人员的选举方式。与之相对应，党内间接选举是指由党代表或党委委员选举党内公职人员的选举方式。改革开放以来，中国共产党在基层党组织直接选举方面进行了长期的探索，取得了明显进展，也引发了一些争议。回顾改革开放以来基层党组织直接选举的探索历程，反思问题，总结经验，对于党内选举改革乃至党内民主建设，都具有重要意义。

一、基层党组织直接选举的萌芽和初步探索

基层党组织直接选举萌芽于20世纪90年代初。到20世纪90年代末，基层党组织直接选举的探索取得了初步成果。

1.“两票制”：直接选举村党支部成员的发端

早在20世纪80年代初，各地村民委员会在组建过程中开始尝试用直接选举的办法产生村民委员会。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。该法第九条明确规定，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。由此，村民委员会直接选举在农村开始大规模推开。

进入20世纪90年代，随着以村民委员会直接选举为表征的村民自治的普遍展开，农村基层党组织一度遭遇权威性与合法性问题。作为法定的村级各种组织的领导核心，村党支部成员主要由乡镇党委任命或由党员选举产生，而村民委员会成员则由村民直接选举产生。由此，在村级事务上，出现一些村民“只听村主任的话，不买村支书的账”的现象，村民委员会和村党支部委员会之间的矛盾开始产生。为解决这个矛盾，一方面开始推行两委“一肩挑”试点;另一方面，开始考虑实行村党支部书记的直接选举。在此背景之下，源于山西省河曲县直接选举村党支部委员会的“两票制”应运而生。

1991年年初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村干群关系紧张，一些村民不断上访，要求清查财务、撤换党支部书记。为平息事端，镇党委派出一个工作组进村调查。工作组经过反复讨论，构思出一种新的选举办法：村里每户派一名代表参加全村会议，大家以“推荐票”的形式推荐村党支部书记候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果确定正式候选人，召开党员大会进行正式选举。最后，选举结果获得了村民的认可，村里的矛盾也得以化解。随后，在矛盾冲突较多的旧县乡纸房沟村，用大致相同的办法选举产生村民委员会和村党支部委员会，只是将村民的“推荐票”改成了“信任票”。1991年10月，城关镇党委出台了“两票制”试行方案，并于1992年上半年对城关镇所属村党支部进行了“两票制”改选。1992年3月，河曲县组织部颁布了《关于推行“两票制”建设农村党支部的选举办法》，对“两票制”作了进一步规范，制定了17条农村党支部换届选举的规则，在全县范围内推广。此后，山西省晋城市、朔州市、长治市、晋中地区和吕梁地区也采用了这一做法，其他省份如内蒙、河南、安徽、四川、河北等地开始推广这种做法。“两票制”是基层党组织适应群众要求，为解决棘手的现实问题，因地制宜、大胆创新的结果。“两票制”的做法是把村民委员会直接选举的机制引入到村党支部的选举中，旨在增强村党支部的民意基础。

2.村党支部和乡党委领导班子的“公推直选”

20世纪90年代末，四川省出现了以“公推直选”的方式选举村党支部成员和乡党委领导班子的新探索。党的十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”①这就为探索党内基层直接选举提供了合法性依据。1998年10月，党的十五届三中全会对扩大农村基层民主进行了全面部署，强调要“保障农民直接行使民主权利”②。1998年11月4日，九届全国人民代表大会常务委员第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，使暂行了10年的试行法成为正式法律。该法用了4条8款对村民委员会直接选举的程序作了较为具体详细的规范，使之更具有操作性。此后，村民委员会直接选举在全国范围内大张旗鼓地推行开来。党的十五大之前，基层民主主要是发展村级民主。党的十五大后，农村基层党组织自身的民主建设也日益引起关注。党的十五届三中全会提出：“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行”，“关键在于加强和改善党的领导，充分发挥乡（镇）党委和村党支部的领导核心作用，建设一支高素质的农村基层干部队伍”③。1999年2月13日，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第五条规定：“村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。”④虽然这一规定只是原则性的，没有相应的具体程序保障，但它为农村基层党组织的直接选举探索预留了发展空间。

为了改变农村基层干部队伍素质不高的现状，应对农村基层党组织面临的新问题，推动农村的改革发展，从1998年初至1999年初，四川在全省33139个村中（占全省总村数的60.2%），采取党员和群众公推，党员直接选举的方法，创造了以公开、公平、公正、竞争原则为主的“公推直选”村党支部成员的新机制。其基本做法大致分成宣传动员和公开报名、资格审查、当众演讲和民意测评、党内直接选举、按程序报批五个步骤，其中候选人产生和投票方式两个环节最为关键。先通过个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生初步候选人，之后经过当众演讲和民意测评、乡镇党委审批、党员大会无记名投票预选等环节，产生正式候选人，最后将正式候选人名单提交党员大会差额直接选举产生村党支部书记和委员。⑤四川的做法及其经验得到了中共中央组织部的充分肯定。

在此前后，乡级党委的直接选举改革也在四川拉开序幕。与村级直接选举中村民委员会走在村党支部委员会前面不同，乡镇党委和乡镇长直接选举改革基本上是同时启动的。1998年12月，四川省遂宁市步云乡采取村民直接投票的方式选出了乡长。1998年9—11月，四川省遂宁市市中区在东禅镇和莲花乡进行了“公选”乡镇党委书记的试点。虽然这次试点并非党内直接选举，也不是完全的“公选”，群众、党员的意见仅供参考，但它成了乡镇党委书记直接选举的先声。1998年11—12月，四川省眉山市青神县南城乡在进行选民直接选举乡长、副乡长试点的同时，也搞了党员直接选举乡党委书记的试点（12月25日投票选举）。这次选举进行了乡党委、纪委、政府三套班子“公推直选”试点，由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员。1999年4—5月，山西临猗县卓里镇“海推直选”产生党委书记、镇长。2002年8月，湖北省在全省范围内选取宜城市孔湾镇，谷城县南河镇，保康县马桥镇，宜都市姚家店乡、湾潭镇，大冶市茗山乡等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”试点。

二、基层党组织直接选举的进一步探索和深化

进入21世纪后，基层党组织直接选举的探索开始得到中央明确的支持，基层党组织直接选举无论是从广度上还是从深度上都取得了较大进展。

1.党代表和社区党组织直接选举的探索

党的十六大提出“党内民主是党的生命”的重要命题和“改革和完善党内选举制度”“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”等具体任务后，基层党代表大会常任制试点迅速铺开。2002年11—12月，四川省雅安市在雨城区和荥经县进行的常任制试点工作中，重点抓代表选举、代表大会、代表日常行权三个重要环节。2002年12月，雨城区和荥经县最早进行了党代表直接选举的试点。2003年10—11月，湖北省宜都市和罗田县紧随其后进行了党代表直接选举。2004年11月至2005年3月，浙江省台州市路桥区也实施了党代表直接选举工作。2007年，党的十七大明确规定实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，直接推动了党代表选举改革走向深化。四川、江苏、浙江、湖南、湖北、甘肃、安徽、福建、陕西、广东、广西、上海、重庆等省（区、市）分别推进了乡镇、县、区、市党代表的“公推直选”。2010年3—4月，在全国副省级城市中，深圳市率先进行了“公推直选”党代表的试点。其中，创维集团、深圳市注册会计师协会、深圳市律师协会及光明新区等4个单位公推直选产生了14名市级党代表;此后，这种试点从市级向区级层面扩展，其中盐田区成为深圳市首个实现区党代表全部由“公推直选”产生的行政区。

相对农村而言，城市的基层直接选举相对滞后。自山东青岛四方区于1998年夏天出现了两个全体居民直接投票产生居委会的案例后，青岛、上海、南京及广西等地都先后进行了直接选举的试点。2002年，北京九道湾社区的居委会直接选举被媒体广泛报道，产生了较大的影响，这次直接选举被认为是基层民主从农村走向城市的重要标志。城市社区党组织的直接选举改革，比社区居委会的选举更迟一些。2004年12月，城市社区党委的“公推直选”率先在南京市白下区淮海路社区进行了试点，引起了广泛关注。之后，由于党的十七大为“公推直选”提供了强有力的制度保障，城市社区党委的“公推直选”改革迅速发展，杭州、深圳、北京、上海等城市社区党委的公推直选试点陆续开展起来。

2.基层党组织直接选举改革开始由“点”向“面”转化

2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”⑥时任中组部部长贺国强会后明确表示：“要认真总结近年来不少地方在农村党支部换届选举中‘两推一选（即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内直接选举）的成功经验，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”⑦2007年，党的十七大报告提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”⑧十七大党章把第三十条中的“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。⑨党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”这些规定都是对各地直接选举基层党组织实践成果的充分认可和吸收。

值得关注的是，湖北、四川、江苏和云南等省都进行了由点到面的大规模的乡镇党委书记的直接选举试点。2002年9月，湖北省京山县杨集镇开展了“两推一选”乡镇党委书记的试点。从2005年初开始，乡镇党委书记直接选举在湖北全省范围内全部推开。2003年12月，成都市新都区木兰镇选出了全国第一位“公推直选”的镇党委书记。随后，新都区在2004年底完成了全区所属11个镇的党委书记“公推直选”。成都市在此基础上又在全市扩大试点范围。2005年8月，四川省委组织部下发文件，在全省18个市（州）和30个县（市、区）普遍推开乡镇党委书记的直接选举。江苏省从2003年起先在宿迁市宿豫县进行试点，得到中央领导和中组部的认可后，试点范围不断扩大：从2004年底开始，宿迁市在所属区、县展开了较大规模的乡镇党委领导班子直接选举试点;到2005年7月，开始在全省范围内推广乡镇党委书记直接选举。2006年1月20日至3月22日，云南省红河哈尼族彝族自治州在全州2市10县共126个乡镇党委进行了换届直接选举，成为当年国内地市级中第一个进行大规模乡镇党委领导班子换届直接选举的州，也是全国30个民族自治州中首先进行乡镇党委“公推直选”改革的州。从2004年起，中共南京市委开始在单个社区试点“公推直选”。2006年，又将“公推直选”推广到南京市高淳县所辖的8个镇。2009年8月底，南京的363个城市社区全部采用“公推直选”方式选出党组织书记、副书记和委员。此举得到了中组部的肯定。在中组部举办的全国组织部长培训班上，南京市作了经验介绍。2010年5月，南京的806个村通过“公推直选”的方式产生村党组织领导班子。至此，南京成为中国首个实现基层党组织“公推直选”全覆盖的城市。

党的十八大修订的《中国共产党章程》第30条，沿用了十七大党章的相关规定，这就给基层党组织直接选举改革提供了施展的空间。党的十八大之后，不少基层党组织在继续进行直接选举试点的同时，更加侧重于总结经验。三、几点思考

回顾和系统梳理改革开放以来基层党组织直接选举的历程，可以得到几点有益的启示。

1.基层党组织直接选举任重道远

基层党组织直接选举试点虽然搞了20多年，但由于基层党组织点多面广，各地的具体情况复杂多样;一些基层党组织直接选举的做法还不完全科学合理，具体选举程序和方式多种多样;有的地方基层党组织选举失真和形式主义的问题比较突出，有的甚至把推动直接选举改革当作是贯彻中央发展党内民主精神的“政治秀”;有的基层党组织直接选举从候选人产生到公开演讲等环节，都存在恶性竞争性等不良现象。基于此，基层党组织直接选举仍然有待进一步探索和总结经验。

2.基层党组织直接选举需要坚持“不唯票”和“重视票”的辩证统一

按照新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，党政干部选拔有“四不唯”，其中之一就是“不唯票”。有个别人认为，“不唯票”实质是反对选举。这种认识是错误的。因为实践证明，如果只“唯票”，选拔出来的干部可能不能干（不干事不得罪人）、不愿干（避免得罪人）或不敢干（怕得罪人），可能导致个别干部把很多的精力花在人情往来上，甚至可能出现“贿票”等腐败现象。“不唯票”是为了推进选人用人环境的良性运转，而并非“不认票”或“不重票”，更不是否认选举。自民主集中制诞生以来，选举从来都是其不可或缺的基本原则。无论是从中华人民共和国宪法的有关规定还是从中国共产党章程的有关规定看，选举都是选人用人必须坚持的普遍原则。只有坚持做到既重视选票又不简单“唯票取人”，才能真正充分体现广大党员和党组织的共同意愿。

3.基层党组织直接选举应允许竞争性选举在一定范围内的存在和发展

竞争性选举同世间万事万物一样，不可能是十全十美的。没有缺点不符合辩证法，看问题要从大方向来看。实行竞争性选举，主要是为了解决随着经济社会发展而出现的新问题和新矛盾。随着社会主义市场经济的深入发展，竞争、公正等价值观念必然要反映到上层建筑上来。当然，竞争性选举决不能照搬西方的做法，决不能走西方的老路，不能搞“金钱选举”，不能搞“互相攻讦”，更不能允许有人利用竞选来挑战共产党的领导。

4.基层党组织选举应坚持直接选举和间接选举相结合

中国共产党有8600万党员，420多万个基层党组织，党内直接选举不能无限推广，间接选举和直接选举相结合是基本的选举格局，二者各有其适应的范畴。至于直接选举应该到哪一级，还需要在实践试点的基础上进一步研究。按照党章规定，党的基层组织设在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位。按照当前党内法规，党总支、党支部的委员，党支部书记、副书记，由直接选举产生;基层党委、纪委的委员，可以直接选举产生，也可以间接选举产生;基层党委的书记、副书记、常委，是间接选举产生。在各地探索中，候选人的提名方式一般包括组织推荐、党员自荐和党员群众联名推荐等多种方式，突破了《党政领导干部选拔任用工作条例》中“上届委员会提出，上级党组织审查同意”的提名方式，最终投票环节也变成广大党员的直接选举。按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第九条的规定，党代表候选人由选举单位组织全体党员酝酿提名，根据多数人的意见确定，提交党员大会或党员代表大会进行选举。这个规定给基层党代表的直接选举预留了空间。

5.基层党组织直接选举改革必须坚持党管干部原则

坚持党管干部原则，与党长期以来坚持的干部政策是一脉相承的。为巩固党的执政地位、实现中华民族伟大复兴，党管干部这个原则任何时候都不能动摇。党管干部原则需要充分发挥党委（党组）在干部使用问题上的主导权、话语权。党管干部原则与充分发扬民主是统一的。党管干部的主体是党组织，是集体说了算而不是个人说了算。在干部工作中必须充分发扬民主、走群众路线。党委（党组）既不能完全以票取人、以分定人，成为群众的尾巴，也不能偏离群众路线，忽视群众的选举权。党的基层组织直接选举改革，既要充分发挥党委（党组）强势的引导和宣传作用，又要发扬民主，充分尊重基层党员和广大人民群众的意愿。

6.基层党组织直接选举改革应坚持民主集中制原则

民主集中制是党和国家最根本的组织制度和组织原则，任何时候任何情况下，都不能抛弃。作为党内民主建设的一个组成部分，党内直接选举改革必须在科学理解和坚持民主集中制的大框架下，才能找到正确的定位和进一步发展的方向。坚持民主集中制原则，需要坚持重点论和两点论的结合。在民主集中制统一体中，民主和集中是矛盾的统一体，有时候，集中有可能上升为矛盾的主要方面;有时候，民主可能上升为矛盾的主要方面。民主集中制在这种矛盾的不断变化发展中得到发展和完善。当民主成为矛盾的主要方面时更强调民主，当集中成为矛盾的主要方面时则更强调集中，但既不能片面强调民主而忽视和否认集中，也不能片面强调集中而忽视和否认民主。具体侧重民主还是侧重集中，取决于人民群众整体利益的需要和中国特色社会主义事业的现实要求。在全面深化改革的新阶段，应结合最近的中央精神，将基层党组织直接选举改革与党的基层干部选拔任用制度改革结合起来，将党管干部原则与群众公认原则有机结合起来，将扩大民意基础与发挥上级党组织的领导结合起来。

注释

①②③中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社，2000年，第32页、573、574—576页。④《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》，法律出版社，2009年，第125页。⑤参阅梁妍慧、李庆华、卢杏俊：《探索建设高素质农村干部队伍的新机制——关于四川省公推直选村党支部书记的调研报告》，《中国党政干部论坛》2000年第6期。⑥中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2006年，第294页。⑦贺国强：《以提高党的执政能力建设为重点，全面推进党的建设新的伟大工程》，《人民日报》2004年10月11日，第9版。⑧中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年，第40、431页。⑨本书编写组：《中国共产党章程汇编：从一大到十七大》，中共党史出版社，2007年，第230页。⑩《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2009年，第17页。

责任编辑：浩淼 南武