关于推行政府权力清单制度的若干思考

包世琦

摘要：推行政府权力清单制度，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，又是建设法治政府和服务型政府的重要内容，还是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点。推行政府权力清单制度，要以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提，以简政放权为核心，以社会满意度为根本评价标准。要通过强化制度设计层面的整体政府概念、建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统等多项举措，有效攻克党委与政府权力边界不明晰、政府部门职权交叉、行政权力下放“含金量”不高等现实难题。

关键词：政府;权力清单制度;政府工作部门

中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）10-0011-05

推行政府权力清单制度是全面深化改革的重要内容。党的十八届三中全会在部署“强化权力运行制约和监督体系”时明确指出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”①。而后，理论界掀起了对权力清单制度的研究热潮。学者们纷纷从法学、政治学、经济学等领域就权力清单制度的理论依据、内涵意义、源起背景、主要做法及经验等问题进行了深入探讨，对我国地方政府探索实践权力清单制度起到了很好的促进作用。自2014年3月中共中央机构编制委员会办公室首次将国务院60个部门和机构的1235个审批事项向社会公布后，全国许多地方政府工作部门开始建立并公布权力清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，为各地区、各部门推进权力清单制度提供了明确制度规范。笔者考虑，在政府权力清单制度的逐级规范推行阶段，如果缺乏深刻的理论认识和立足经济社会发展现实的宏观把握，就容易发生制度变形和空转现象。因此，本文尝试从制度设计层面对推行政府权力清单制度的实践意义、基本要求、重点难点、主要对策进行分析和探讨，以期为权力清单制度在地方各级政府工作部门的推行提供有益借鉴。

一、推行政府权力清单制度的实践意义

推行权力清单制度，是通过清权、放权、确权和规范权力运行过程让政府“革自己的命”，为的是确保政府能够依法全面履行自身职责，让市场主体和社会组织能够充分运用自主权在经济社会管理中焕发应有的活力。改革能否取得预期效果，关键取决于作为改革主体的各级政府的决心和决断。从实践意义层面分析推行政府权力清单制度的必然性和应然性，有利于从源头上增强各级政府的改革责任感和使命感。

1.推行政府权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

国家治理体系和治理能力，本质上反映的是一个国家的制度体系成熟度和制度执行能力。我国要推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求而且迫切需要进行以简政放权和规范权力运行为核心的政府治理创新，因为“一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架”②。就所涉及的内容而言，推行权力清单制度，不仅要明确政府权力清单，还要相对应地明确政府责任清单以及各项行政权力的运行流程，这有利于让各级政府及其工作部门彻底摸清自己所拥有权责“家底”，有利于消除在不同层级政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间出现的职权交叉重叠或真空现象。通过政府权力的“清单化”标注和“规范化”运行，可明确不同层级政府及其工作部门的权责边界和权力运行轨道，为地方政府治理创新提供科学、明晰、严密的权责配置网络。

2.推行政府权力清单制度是建设法治政府和服务型政府的重要内容

权责法定、依法行政是法治政府的核心理念和运行原则。推行权力清单制度的前提要求就是以法律为准绳对政府及其工作部门现有的行政职权进行一次彻底衡量，做到有明确法律依据的列之于清单和标准化条目，不合于法的坚决取消或下放，确保政府一切权责源自法律、一切行政流程合乎法律，法无授权绝不为，法定职责必须为，违法必追责。同时，推行权力清单制度将以往百姓眼中蒙着神秘面纱的政府行政过程变得清晰明朗、公开透明，使政府滥政、懒政、失职、渎职失去“滋生土壤”，并为政府及其工作部门提高行政效率和服务水平提供制度保障，这有利于为深度激发经济社会发展内生动力创造良好环境，有利于实现当前我国服务型政府建设的核心任务。

3.推行政府权力清单制度是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点

政府与市场与社会的关系是近年来各级政府深化改革的认识主线和行动参照，直接决定着政府职能的取向。党的十八届三中全会对我国地方政府履职提出了明确要求，即“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”③这就要求，要彻底改变我国经济社会发展过程中惯性存在的“政府无所不管、企业与社会组织无事可管”的现象，要将政府伸入市场和社会领域的某些“任性之手”收回来。然而，明确政府的权责边界和运行规范仅靠概念或逻辑辨析的理论导向显然是不够的，更需要用实体性制度工具加以实践。推行权力清单制度，正是为政府权力与责任立界碑、划红线，为行政权力运行的轨迹筑路标的改革尝试，操作性强，实践意义重大而深远。

二、推行政府权力清单制度的基本要求

权力清单制度是为政府部门量身定做的制度笼子，涵盖政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化等多方面内容。推行权力清单制度，既关系政府职能转变的核心内容，又承载着百姓信任与社会期待，因此必须从宏观上把握好其基本要求。

1.坚持以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是建设服务型政府的基本要求。在推行权力清单制度的过程中，各级政府及其公务人员要牢固树立权为民有、权为民用的意识，始终用全心全意为人民服务的标准端正价值观、权力观和政绩观。同时，不论是梳理政府权力清单、明确政府责任条目还是规范行政权力运行流程，都需要首先遵循“法定”原则。具体来讲，就是要确保政府权力必须源自全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方省市人大制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章以及省市政府制定的地方政府规章的授权，行政过程和追责必须合乎上述法律规范。

2.坚持以简政放权为核心

首先，要简政。简政，既不是简单地给行政权力做减法，也不是政府系统一蹴而就的简单行为，它要求政府根据经济社会发展需要以及市场和社会的发育程度，把该由市场管的事情交给市场，该由社会管的事情交给社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地激发社会活力。同时，它还要求按照透明、高效、便民的原则优化行政权力运行流程，为市场主体和社会组织提供更加人性化、规范化、高品质的政府服务。其次，要放权。放权，既要真正放下去，又要坚持放管结合，决不能一放了之。一方面，政府下放给市场和社会的权力要接地气，落到实处;另一方面，政府要加强事中事后监管，通过建立科学有效的监管机制根除“一抓就紧、一放就乱”的现象。

3.坚持以社会满意度为根本评价标准

民之所望，施政所向。人民群众满意不满意、企业满意不满意、社会组织满意不满意是评价地方政府推行权力清单制度成效的根本标准。首先，这种评价标准必须是务实、接地气的。它不仅仅是市场主体和社会组织对政府取消、下放了多少权力在数字变化上的感受，最关键的是要看群众、企业和社会组织在现实中办起事来是不是真的容易了、方便了、花钱少了、速度快了。其次，这种评价标准也必须是动态、可持续的。它不能局限于市场和社会主体某一次的好评或差评，而应是一种与相关政府部门绩效考核指标和奖惩机制相衔接的持续性动态监测，以便更有效地激励政府对权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作进行不断完善。

三、当前推行政府权力清单制度的重点难点问题

推行政府权力清单制度是对传统政府行政过程的根本性改造，其逻辑起点在于精简权力、规范权力而非设定权力，这就决定了在此过程中必然充斥着既得利益群体间的激烈博弈。因此，只有抓住改革主体与客体之间的主要矛盾以及矛盾的主要方面，才能起到事半功倍的效果。否则，就会丧失改革应有的实践效力，最终演变为文字和数字游戏。

1.如何厘清权力交集问题

其一，如何进一步明晰党委与政府间的权力边界，消除现实中不同程度存在的“以党代政”现象。在中国，理顺党政关系始终是政治体制改革首要关注的核心问题。早在建国之初，董必武同志就曾告诫全党，“党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”④。邓小平同志也曾尖锐地指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”⑤遗憾的是，目前在一些地方，党委与政府的行权边界依然纠缠不清。一些地方党委在遇到关系当地经济社会发展的重大事项时，尤其是在土地征收流转、扶贫救济、城乡基础工程建设、招商引资等涉及大额资金使用的领域，不仅负责了决策，还将部分应由政府履行的执行权归为己任，直接参与项目立项和财政资金的审批。这样的做法直接阻断了公权力运行中的权责关系，导致决策权、执行权及监督权运行紊乱、失去约束，进而为腐败滋生提供了温床。其二，如何治理政府部门之间的“权力打架”问题，避免在行政审批过程中出现权限重叠和标准冲突现象。譬如，“城乡建设用地项目设计方案”的审批权属于国土资源部门还是住房城乡建设部门？又如，“交通工程设计方案”的初审权属于发展改革部门还是交通运输部门？等等。行政审批标准冲突最典型的例子就是旧城改造、历史街区保护等项目的审批难，因为出于专业考虑，交通运输部门、文物部门、规划部门乃至消防部门对待这类审批项目的衡量标准不同，很容易出现“权力打架”。

2.如何提高行政权力下放的“含金量”

近年来，全国各地在简政放权方面不断取得新突破，但政府向市场和社会放权的“含金量”仍需进一步提高。正如李克强总理指出的那样：“一方面，政府一些该放的权还没有放，手伸得还是太长;另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，‘中梗阻现象大量存在，‘最后一公里还没有完全打通，‘最先一公里也存在问题。”⑥譬如，在电力、水利、铁路、石油、天然气、邮政等资源密集和资金密集型行业，行政垄断的色彩还很浓厚。一方面，政府对资源要素价格的管制程度很高;另一方面，在项目招投标等竞争性环节上，市场活力和社会资本的能量也都因政府管控而未能得到充分激发。又如，在征地拆迁、土地转让、房地产开发、职业资格认证、通信、医疗卫生等存在政府部门利益与行业利益、公共利益激烈博弈的热点领域，政府一般性的行政权力是在下放，但掌握利益分配的“含金量”高的权力并未获得实质性下放。有少数职能部门将管理难度大或风险较大的审批事项下放，把有利可图的审批权仍握在手中。

3.如何做好放管结合问题

推行政府权力清单制度，仅仅把政府的权力和责任条目以及行政权力运行流程和标准“晾晒”在公众视野是远远不够的，重要的是政府要将自身的放权与监管结合起来，既做到“法无授权不可为”，又做到“法定职责必须为”。近几年，各省市在推进行政审批制度改革方面力度很大，政府权力下放取得了积极成效，但总体上看，政府事中、事后的监管工作仍较薄弱。“一方面，各种检查太多，随意性太大，企业疲于应付，还有不少寻租行为。另一方面，该监管的还没有管或没有管住、管好。”⑦譬如，在食品和药品安全、公共设施安全、环境保护以及特种行业资质评估等领域，由于政府监管不到位，接连出现了“毒大米”“毒奶粉”“矿井爆炸”“电梯吃人”“危险品爆炸”等公共安全事件，给人民群众的平安健康权益带来威胁。又如，在部分行政审批权力下放的过程中，由于政府监管缺位和松懈，一些行业协会、商会“借机”同政府部门搭建利益链条形成“红顶中介”，进行有悖市场规律的强制性有偿服务，严重蚕食了行政审批制度改革的红利。

四、稳步推行政府权力清单制度的对策思考

作为政府治理领域的一场深刻革命，推行政府权力清单制度涉及面广、难度大，既需要勇气，更需要智慧。特别是具体到各级地方政府，由于所辖区域经济社会发展状况不尽相同，更应该创新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，使相关各项工作稳步推进。

1.强化制度设计层面的整体政府概念

建立权力清单、责任清单以及推进行政审批标准化，不仅在本质上具有高度同一性，而且在内容上也有着很高的关联性，应作为政府权力清单制度的核心组成。事实上，建立权力清单和责任清单是推进行政审批标准化的必然要求，而权力清单与责任清单在内容上又是相辅相成的，此三者统一于政府权力清单制度。如果采用相互分割的“碎片化”制度设计，必然会弱化这三项改革措施的设计初衷，甚至会流于形式。英国学者佩利·希克斯在其1997年出版的《整体性政府》一书中提出了整体政府的概念，整体政府即“超越层级、部门功能分工的鸿沟，以解决人们关心的问题、为人们提供整合性服务为核心的政府，是关照全体公民、整合性、改变文化、结果取向的政府”⑧。整体政府概念，强调通过政府部门之间的联合与协作实现功能整合，进而提高政府系统的整体绩效，目的是为外界提供更优质的公共服务。从整体政府的概念出发对建立权力清单、责任清单以及推进行政审批标准化进行制度设计，要求将三者作为一个内在统一的整体来统筹考虑，注重三者相互之间的关联与配合，这样，既可以避免政府系统纵向上不同层级间行政业务的衔接中断现象，又能够减少政府系统横向上不同部门间行政业务的协调不畅问题。

2.建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统

强化整体政府概念，不仅需要理念层面的坚持，更需要花大力气构建技术层面的支撑，其中最重要的当属跨部门协作的信息共享系统。因为，在信息化高速发展的现代社会，做好信息整合是实现政府系统内部功能整合的必要前提。它依托于电子政务平台，要求能将来自不同层级、领域和部门的信息资源进行汲取、选择或有机整合。当前，全国各级地方政府在电子政务建设方面虽已取得长足进展，但相互封闭、自成体系、各自为政的现象仍很普遍，由此形成的一个个“信息孤岛”很难满足整体政府建设的要求。所以，在推行政府权力清单制度的过程中，要同步推进电子政务建设，通过加强政府立法确保同地区电子政务建设能够遵照统一标准集约化推进，逐渐消除“有关部门不愿开放自身数据，信息资源目录和交换标准不统一，网络平台、数据交换平台等基础设施不完备”⑨等现象，形成安全的、互联互通、能够“无缝对接”的政府信息共享系统。

3.探索建立各级党委工作部门和“一把手”的权责清单及权力运行规范

调研显示，在我国自上而下正式推行政府权力清单制度的同时，各地各级基层党组织也因地制宜、积极探索着党内相关领域的“权力清单模式”，这些探索为进一步厘清党委与政府间的权力边界提供了有益的现实借鉴。譬如，河南省漯河市郾城区在村（居）组织全面实施了以“厘权”“履权”“监权”为主要内容的“阳光三权”体系建设，实现了村（居）组织“职权清单化、用权程序化、结果透明化”，有效保障了当地重大村（居）务、惠农资金、涉农项目、基层党务等各项事务进行过程中的权责明晰和程序公正。同时，对于各级党委“一把手”这个“位高权重”的群体，要不断探索完善其权力运行的科学化路径。譬如：科学配权，形成合理的权力结构;阳光晒权，规范权力运行程序;有效监权，改革权力监督体制;科学评权，完善绩效考评机制;严惩滥权，提高权力腐败成本。⑩

4.提高政府权力下放的“含金量”

在建立权力清单和责任清单的过程中，各级政府一定要以促进当地经济社会发展为目标，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以维护社会公平正义为己任，用“壮士断腕”的决心将本应属于市场和社会的权力真正还回去。提高政府权力下放的“含金量”是政府职能转变力度的重要体现，要把这项工作做实、做到位，各级政府一方面要把它“置于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关系中，置于行政体制改革与推进国家治理结构和治理能力现代化的关系中进行把握”;另一方面要“从思想、感情、价值上排除对部门利益的好感、依恋，强化为企业、社会组织、公民提供优质高效公共服务的自觉性”。

5.加强政府事中事后监管

这项工作既是政府依法全面履行自身职能的重要内容，也是营造良好的市场和社会环境的必然要求。其一，要明确监管重点。政府要严格监管与人民群众生命健康安全息息相关的生产领域以及与行政审批密切联系的中介服务领域。特别是对专业技术要求较高的行业，政府要加强对安全质量、技术标准等因素的门槛准入管理，对那些假冒伪劣、侵犯知识产权、无视安全隐患、蓄意污染环境等违法违规行为，要严厉惩处。其二，要创新监管途径。政府在不断完善随机抽查制度的同时，还要建立健全市场主体信用信息公示平台，并结合企业“负面清单”内容，构建市场主体信用风险动态管理机制。其三，要跟进立法。通过出台关于加强政府事中事后监管的地方性法规或政府规章，赋予政府监管行为更强的权威性、规范性和执行力。

6.完善政府权力清单制度的监督机制

要以“法无授权不可为”和“法定职责必须为”为标准，加强对地方政府推行权力清单制度工作的全方位监督。其一，要强化专门监督作用。要保障行政监察、审计等部门依法独立行使监督权，对政府推行权力清单和责任清单以及推行行政审批标准化情况进行全面监督。其二，要发挥社会监督力量。要通过建立和完善大数据时代“互联网+”模式的行政权力运行基础平台及监督平台，不断提高人民群众、社会组织、第三方委托机构、新闻媒体等社会力量的监督效力。其三，要完善政府绩效考核和问责机制。一方面，要将上述多方监督评议结果作为政府部门绩效考核的重要指标并与奖惩机制直接挂钩;另一方面，要不断建立和完善各地党政领导干部问责实施办法、行政执法责任追究试行办法等相关法规，对于政府不作为、慢作为、失职渎职、非法行政等情形，要严格依法依纪追究相关部门和公务人员的责任，并将问责落实情况实时向社会公布。

7.对推行政府权力清单制度实行动态管理

其一，根据所在地区经济社会发展的实际需求并参考当前市场成熟度以及社会发育程度，确定地方政府权力清单和责任清单的侧重点及收放力度。要制定地方各级政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化的动态管理办法，明确清单和标准调整的依据、程序、权限等，使行政权力边界和运行流程的动态调整切合实际、公开透明、规范合法、便民高效。其二，建立健全与政府权力清单、责任清单、行政审批标准化内容相配套的行政裁量权基准制度，使行政裁量标准更细化和量化，也使行政裁量的范围、种类和幅度更规范、更科学。要以各级政府职能部门为主体制定行政裁量标准，但须本级政府负责监督和指导。在制定程序上，要经过专家充分论证和公开听证征求意见，不能由政府部门自行决定。其三，建立不同层级政府间的上下联动机制。要按照省、县（市）区、乡镇三级，逐级推进政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作。下一级政府拟公布的清单内容和审批标准要经上一级政府审核批准，同时政府部门的清单和审批标准内容要提交本级政府汇总。为免于冲突和便于监督，在时间安排上也要遵循从上级到下级逐次公布。

注释

①③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。②薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》2014年第5期。④《董必武选集》，人民出版社，1987年，第225页。⑤《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第179页。⑥⑦李克强：《简政放权放管结合优化服务》，《中国行政管理》2015年第6期。⑧黄小勇：《中国行政体制改革研究》，中共中央党校出版社，2013年，第227—228页。⑨翟云：《我国电子政务发展面临问题及其症结分析——以2014年电子政务省部调研数据为例》，《中国行政管理》2015年第8期。⑩姚巧华：《县委书记权力运行科学化路径论析》，《中州学刊》2015年第7期。石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题》，《中国行政管理》2015年第6期。

责任编辑：浩淼