公众诉求提升政府环境治理绩效的制度改进

杨健燕

摘要：长期以来，我国环境治理实行的是以政府为主导的模式，公众参与的程度低、强度弱，导致环境治理绩效不佳。公众诉求是公众参与环境治理的首要前提，公众诉求的实现效果直接影响着政府环境治理绩效。非均衡的博弈制度安排、软弱的法律支撑、松散非专业的公众组织导致公众诉求难以持续稳定地影响政府环境治理绩效。为改变这种状态，应健全政府官员环境治理考核体系，完善公众参与环境治理权利构架，消除地方政府与污染企业的合谋基础，培育博爱型公众参与主体。

关键词：环境治理;公众诉求;均衡权利架构

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）10-0083-05

长期以来，我国环境治理主要以政府为主导，广大公众基本是环境治理的观望者，这种情况严重影响了我国环境治理的效果。2006年2月，国家环保总局公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国环保领域第一部有关公众参与的规范性文件，彰显了我国政府着力推进公众参与环境保护的积极意图。2015年7月，国家环保部公布了《环境保护公众参与办法》，对公众参与环境保护的权利、参与途径和形式进一步做出了明确规定。公众诉求是公众参与环境治理的首要前提;公众诉求只有被充分重视并纳入到政府环境治理决策，公众参与才能持续。本文通过分析公众诉求对政府环境治理绩效的影响因素，探索公众诉求提升我国政府环境治理绩效的若干制度路径，以期推进环境保护公众参与的有效实现。

一、公众诉求对政府环境治理绩效的影响

公众参与环境保护的途径包括立法参与、决策参与、管理参与和救济参与。公众参与的形式有公众诉求、公众调查、座谈会、专家咨询、论证会、听证会、信访举报等，其中公众诉求是公众参与环境治理的首要前提，公众诉求的实现效果直接影响着政府环境治理绩效。

1.公众诉求影响政府环境治理绩效的若干理论观点

公众诉求对政府环境治理能否产生影响，经济学家从不同角度进行了论证。哈兹曼和奎格利①、李斯特和斯特姆②的研究结果表明，西方国家公众“用手投票”的机制可以影响政府环境治理政策的制定。蒂博特认为公民“用脚投票”的机制和自由迁徙的权利可以影响政府环境治理决策，因为居民迁徙会带走人力资本，会减少本地区的投资和消费，最终会影响到地方财政收入，居民的“退出”威胁、诱导地方政府改善环境。③赫希曼认为公众的请愿、抗议行为可以影响政府的环境决策。赫希曼提出，公民“用脚投票”或迁徙是一种消极的态度，他主张公众应直接向管理者请愿、提出申诉或者发动舆论进行抗议，用积极的行为影响政府环境决策。④贝斯利和伯吉斯认为媒体的信息传播使得地方政府加快了提供好的公共服务的步伐。⑤

国内学者曹正汉认为公众的“群体性事件”在一定程度上能促进中央政府加强对地方政府的监督，促使地方政府调整环境政策。⑥郑思齐的实证分析结论为：公众环境关注度的提高能有效推动地方政府对环境问题的关注，地方政府通过增加环境治理投资、改善产业结构等方式最终改变了城市的环境污染状况;公众环保诉求较高的城市，环境污染将更早地跨过“环境库兹涅茨曲线”的拐点，进入下降期。⑦

2.公众诉求影响我国政府环境治理绩效的典型实例

近年来，我国发生了一系列的环境公共事件，如2005年的松花江水污染事件、2007年厦门的PX事件、2008年的广州番禺垃圾焚烧事件、2011年大连及2012年宁波的PX事件、2013年山西苯胺泄漏事件、2014年甘肃苯泄露事件等。在这些典型的公共环境事件中，公众大范围集结，有组织地表达了对环境污染项目的抗议及对环境治理的强烈诉求。其中宁波、大连的PX事件，在公众集结中甚至引发了暴力冲突。这些环境公共事件因涉及人数众多，组织力量强大，又经过大众媒体的渲染报道，政府最终对这些公众诉求做出了积极回应，如宣告项目停建、迁址、启动治污工程等。学者的实证分析结果和政府对公共环境事件的处理结果都说明，公众诉求可以影响地方政府对环境的关注度，地方政府对环境关注度的提高可以有效改善环境质量。

二、公众诉求影响政府环境治理

绩效的非稳定性因素公众诉求可以影响政府的环境治理态度和治理绩效，但是只有公众的组织力量强大、借助的工具强大，公众诉求才能持续有效地影响政府环境治理绩效，否则公众诉求对政府环境治理绩效的影响将出现震荡性。非均衡的博弈制度安排⑧、软弱的法律支撑、松散非专业的公众组织等因素都会导致公众诉求难以持续稳定地影响政府环境治理绩效。

1.非均衡的博弈制度安排对政府环境治理绩效的影响

环境污染与经济发展阶段、国际贸易水平、科技发展水平、制度安排等因素密切相关。在工业革命的早期阶段，西方国家的环境污染状况也十分严重，但其在公众、资本、政府之间设计的均衡博弈制度有效地改变了这种状况。西方工业革命后的一段时期内，由于贵族没落，无产阶级尚未强大起来，资本在经济上和政治上都处于强势地位。资本的双重强势地位导致政府成为资产阶级政府，政府帮助资本谋取巨大经济利益和政治利益，公众、资本和政府三方的力量对比严重失衡。到了19世纪末，公众获得一人一票选举政府官员的权利，该选举制度成为平衡资本强势地位的重要制度安排。尽管经济绩效是决定西方国家政府官员能否在竞选中获胜和连任的关键因素，但是，政府官员（无论是联邦官员还是州官员）能否在选举中胜出仍然取决于占人口多数的公众的投票。公众选举不但要考虑经济发展水平，还会考虑公共安全、社会福利等影响民生的因素。这样就形成资本通过经济增长约束政府，公众通过选票约束政府的局面，最终导致政府在公众和资本之间更多地采取中立立场，成为一个平衡型政府。西方公众、资本、政府之间的均衡博弈制度是促成西方国家环境治理等社会问题有效解决的关键制度安排。同时，该制度安排也能够保障政府环境治理的持续性、真实性。

与西方国家的权力制衡结构相比，我国的权力制衡结构与之既有相同之处，也有显著差别。我国政府对资本也非常依赖，甚至更为依赖。因为任何国家的经济发展都有强路径依赖性，“一穷二白”是我国制度变迁的基点，稀缺的资本在以经济建设为中心的发展目标下显得尤其重要。1993年我国实施财政分权后，中央政府将征收税种在中央政府和地方政府之间进行划分，同时将事权、人权、财权和部分立法权下放给地方政府。地方政府在很大程度上成为自负盈亏的经济实体，成为我国经济发展的竞争主体，导致地方政府对资本追逐激烈。同时，由于中央政府决定着地方政府官员的升迁，而且中央政府对地方官员的主要考核指标是GDP的增长速度，因此地方官员升迁竞争又加剧了资本的稀缺性。同时，“锦标赛”的选拔机制和“干部年轻化”的趋势也进一步加剧了资本的稀缺程度⑨，使得地方政府追求资本的冲动处于一种持续、狂热的状态。在这样的制度环境下，资本的强势状态就更为突出。尽管中国也有公众选举官员的制度安排，但还仅仅限于基层选举，对于大部分政府官员的升迁并不适用，所以目前我国的选举制度尚不能有效钳制地方政府对资本的偏袒。同时，在户籍制度、教育制度、社会保障制度不完善的背景下，公众自由迁徙受限，公众也不能通过“用脚投票”的方式约束地方政府。因此，在地方政府、资本、公众之间，公众处于最弱势地位，资本同时获得了经济和政治的双重力量。

具体到环境治理问题，尽管我国公众、地方政府和资本之间力量悬殊，公众处于相对弱势地位，然而，公众诉求却可以通过影响中央政府进而影响地方政府的环境投资，以此来推动环境状况的改善。鉴于中央政府与地方政府的目标函数不一致，中央政府的目标函数更关注公众支持度、社会稳定、政权稳定。当环境污染严重影响公众健康时，公众大范围内的集结容易成为社会不安定因素，导致中央政府不得不对地方政府施加压力。尤其是自2012年起，我国把环境治理绩效纳入地方政府官员的考核体系，中央政府对地方政府的环境治理约束进一步加强，公众通过中央政府迂回施压的方式影响地方政府环境治理绩效的情况更加明显。

但在我国目前的政治架构下，该迂回影响地方政府环境治理绩效的方式具有非稳定性。第一，地方政府环境治理绩效与中央政府考核指标权重密切相关。目前中央政府对地方政府官员的考核指标多元化，如果在整个考核体系中环境治理绩效的权重偏低，则该指标对地方政府的约束效果将不明显;如果该指标体系大幅变动，环境治理绩效也将随之波动。第二，目前公众没有其他约束地方政府环境治理的途径，只能通过大规模的集结，通过中央政府来间接约束地方政府的环境政策。这种间接约束地方政府环境治理的方式，其有效性仅适用于对那些环境污染范围广、受害人群多、污染严重的环境污染事故的处理。如果受害人少、污染事故发生在偏远村庄，人群居住分散，缺乏集聚的推动主体，公众集聚的人数少、媒体关注少，可能就得不到中央的关注，环境污染问题也不能得到有效纠正。目前，当中央政府把环境治理绩效纳入到官员考核体系后，高污染企业多搬到政府监管薄弱的偏僻农村。而偏远农村即使存在严重污染，公众诉求也很难得到有效表达，难以影响政府环境决策。第三，即使在城市，如果没有媒体的强力关注，公众诉求也难以传达至中央政府，地方政府缺少进行环境治理的动力。第四，公众诉求对地方政府的影响是一种非常态机制，不具有持续性。目前公众诉求对政府环境政策的影响主要靠大规模的集结，甚至采取激烈的对抗方式。这种方式对正处于深化体制改革关键期的我国来说，容易引发社会不稳定因素，交易成本过大。而且，这种“事后的”“突击式”的环境治理方式不是常态化的治理，因此难以收到持久效果。

2.软弱的法律支撑对政府环境治理绩效的影响

法律应是维护公众诉求有效性的强力工具，然而，我国目前的法律制度在有关公众参与环境保护方面具有非稳定性。近40年来，我国先后制定了《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等环境保护方面的法律30余部，《排污费征收使用管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等90余部行政法规，我国的环保法律法规多达120余部。环境立法速度居各部门法之首，但是法律法规的执行情况却不容乐观。时任国家环境咨询委员会委员、最高人民法院中国应用法学研究所所长的孙佑海表示，符合环境法律法规要求的行为只占到30%左右，有70%左右的环境法律法规没有得到遵守。⑩

就法律本身来分析，我国环保法律法规不能成为公众诉求和公众参与环境治理有效武器的原因主要有以下几个方面。第一，我国宪法没有明确规定公民的环境权。宪法作为根本法，其对社会生活的各个领域都具有根本性的法律约束力，是其他一切法律形式赖以产生和存在的法律依据。相对于其他法律形式，宪法的稳定性和权威性更高，宪法对公民环境权的忽视弱化了公众诉求影响政府环境治理的力度。第二，缺失相关法律制度。公众深受环境污染损害，但在某些领域公众维权无法可依。如有毒化学物质污染防治法、土壤污染防治法、环境损害赔偿法等法律法规至今尚未出台。第三，许多环保法律法规的规定过于模糊，不能成为公众环境维权的有力武器。例如，《环境保护法》第8条规定，“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益”。这样笼统的法律规定仅仅是道德上、宣言性的要求，并不具有法律上的可操作性。第四，一些法律条款具有模糊性，为执法时的自由裁度预留了较大空间。比如在面对经济发展和环境保护之间的利益平衡时，模糊的法律条款常常成为执法者为追求经济发展而破坏环境的有力武器。第五，环境诉讼立案困难，门槛过高。目前，环境诉讼存在着立案难、取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难。因此一般情况下，污染受害者多选择上访寻求行政解决，不愿耗时耗力地去打环境官司。另外，我国目前对环境违法案件多是“以罚代管”，公众很难实现自身的切实利益，因此公众诉求也缺少现实激励。

3.松散、非专业的公众组织对政府环境治理绩效的影响

经济学理论证明，无论是卖方垄断还是买方垄断都不能实现资源的有效配置，只有力量均衡的双方才能长久相互制约。无论是西方的“用手投票”机制、中国的公众集结还是西方的“消费者联盟”，只有达到一定的公众数量才能推动公众诉求引起行政部门的关注，从而使问题得到解决。现阶段，中国的环保社团组织还没有形成规模效应，单薄、松散的公众组织难以与实力雄厚、组织严密的企业相抗衡，导致公众的环境诉求难以引起重视。同时，公众诉求如果缺乏组织依托，容易由于简单化而失去调和弹性，可能会演变为暴力抗争，偏离其最初的诉求初衷，致使公众诉求的实现具有不确定性。另外，单薄、松散的公众组织难以吸纳到专业人士，专业人才的缺失也使公众诉求具有非稳定性。具体表现为：一方面，公众难以了解环境危害的实际状况，无法提出切实可行的公众诉求;另一方面，由于缺乏专业知识，公众以假想的环境危害一味地抵制与之相关的环境项目，导致“环境防卫过当”。有些情况下，公众申诉关键在于污染是否易见，而非该污染对健康的伤害程度。公众诉求的偏离可能会导致国家有限环境救治资源的浪费，从而使其存在的合理性受到质疑。

三、公众诉求提升政府环境治理绩效的制度改进

1.健全政府官员环境治理考核体系

制度变革具有显著的路径依赖性。我国的文化传统、人口数量、治理模式等都与西方国家存在显著差异，因此，我国没有必要采取和西方完全相同的政治架构。但是，“他山之石，可以攻玉”，我国政府可参考西方国家均衡的权力制衡思路来进行环境治理。现阶段，在我国财政分权、经济增速下调的背景下，地方政府袒护资本的现状不会明显变化，中央政府通过强制手段敦促地方政府治理环境仍是今后的主导模式。为提高环境治理绩效，国家应健全完善对政府官员的环境治理考核体系。具体来讲，一方面，应增大环境治理绩效考核权重;另一方面，应优化环境治理考核内容。只有加大环境治理绩效的考核比重，地方政府才会重视环境治理，重视公众环境诉求，并对公众环境诉求做出回应。在考核内容上应偏重于地方政府的环境治理效果，而不是环境设备投资量;考核制度体系应注重地方政府的环境执法效果而不是环境立法数量。实证研究显示：1996—2004年是各地方政府环保立法的高峰期，但是环保立法并没有明显防止污染。在一些执法不严的地区，一些重污染企业甚至采取提前污染的做法来应对环境立法这一政策信号。只有环保部门的严格执法才能明显促进污染排放总量、单位排放强度的下降。因此，必须加强环保执法体系建设，完善对环保部门的行政问责机制，加大对环保部门执法的巡视力度。

2.强化公众参与环境治理的权利

公众的生产生活与自然环境紧密相关，保护环境本身就是公众自身的利益需求。另外，环境问题具有复杂性、技术性、综合性的特点，政府很难及时全面地获得环境信息，而公众亲历环境问题，能得到第一手的、全面真实的环境信息，因此公众参与能为政府制定科学合理的决策提供帮助。同时，公众参与可以监督政府进行严格公正的环境执法，防止公众利益受到非法侵害，也可以有效减轻环境执法部门的负担。因此，公众参与环境治理是政府环境管制的一项基本原则，也是公众的一项基本权利。公众参与环境治理的权利实现应着重从以下几方面入手。第一，在《宪法》中明确规定公民的环境权。在公众参与环境治理的权利配置中，公民环境权是公众参与环境保护的权利基础。我国应该在《宪法》中明确规定公民的环境权，通过公民环境权的行使把公众参与权内化到地方政府和企业资本相互制衡的体系内。第二，在相关环境立法和具体制度中明确规定公众在环境治理中的事前、事中、事后全过程参与的权利，包括公众在环境资源保护中的知情权、参与权、通过司法等途径获得救济权以及针对环境问题提起公益诉讼的权利等。第三，建构有利于公众参与环境治理权利实现的协商合作机制。政府应为公众参与环境治理提供良好的对话、协商和互信的平台，提高公众参与环境治理的广度和深度，使环境治理切实从政府单方面管制向多元、合作、开放治理转变。

3.消除地方政府与污染企业的合谋基础

在以GDP为主要考核体系的背景下，污染企业与地方政府具有利益的一致性。共同的利益和信息不对称是地方政府和污染企业进行合谋而导致环境污染的基础和关键条件。在中央政府加大环境治理绩效考核权重的情况下，地方政府与污染企业存在利益背离的可能性，但是如果该权重小，两者背离的可能性就小。因此，中央政府应加大对地方政府环境治理绩效的考核权重，加大企业与地方政府利益背离的力度。同时，应采取措施尽可能地要求地方政府和企业公开环境信息。近年来企业选择披露环境信息的比例和水平逐年提高，但披露内容具有选择性和应对性，尤其对污染物的排放后果等信息披露不足。因此，中央政府可通过完善环境监管制度敦促企业披露环境信息，同时，加强环保部门、证监会对企业环保信息披露的责任约束，增加企业环境信息披露不充分的交易成本。另外政府也可以通过财政补贴、税收减免与企业品牌挂钩，与企业的环保业绩和环境信息披露质量挂钩等举措，进一步激励企业加大信息披露的质量和数量。

4.培育博爱型公众参与主体

培育博爱型公众环境参与力量是今后公众诉求提升政府环境治理绩效的努力方向。长期以来，中国对环境保护一直采取政府主导型的一元治理结构，公众把环境保护当作政府的职能，主动参与环境保护的积极性不高。只有当自身的环境利益遭受显著损害和面临严重损害威胁时，公众才会积极参与环境活动。目前我国环境污染已经非常严重，从东部至西部，从天空至海洋，从陆地至河流，从地上至地下，环境污染几乎无处不在，严峻的现实亟待全民参与才能从根本上治理污染。由于环境污染治理具有显著的正外部性，所以只有培育博爱型的公众参与主体才能持续推动环境保护，维持环境保护成果。培育博爱型公众参与主体，一要培育公众环境保护的使命感和荣誉感，增强公众参与环境保护的动力。为了保持公众环保参与的积极性和持续热情，政府应采取措施让公众感受到环保成效，激发公众环保成就感。一旦公众养成环境保护的习惯，公众参与的群众基础就会扩大，公众环境参与的积极性会更高，公众诉求也会更有建设性。二要拓宽公众参与渠道。目前，公众参与环境保护的渠道形式上很多，如座谈会、听证会、问卷调查、电话访谈等，但这些形式上的公众参与并不能真正影响政府的规制政策和企业的环境行为，所以公众参与的积极性不高。政府应从法律程序上、应在实践中真正关注公众环境诉求的表达和实现，只有这样才能进一步激发公众参与热情，促进博爱型公众参与主体的培育壮大。

注释

①B.Harsman and J.M.Quigley， Political and Public Acceptability of Congestion Pricing： Ideology and Self-Interest， Journal of Policy Analysis and Management， 2010， Vol.29， No.4， pp.854—874.②J.A.List and D.M.Sturm， How Elections Matter： Theory and Evidence from Environmental Policy， The Quarterly Journal of Economics， 2006， Vol.121， No.4， pp.1249—1281.③C.M.Tiebout， A Pure Theory of Local Expenditures， The Journal of Political Economy， 1956， pp.416—424.④[美]赫希曼：《退出、呼吁与忠诚》，卢昌崇译，经济科学出版社，2001年，第12页。⑤Besley.Timothy and Robin.Burgess， The Political Economy of Government Responsiveness： Theory and Evidence， The Quarterly Journal of Economics， 2002， 117（4） ， pp.1415—1451. ⑥曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。⑦郑思齐等：《公众诉求与城市环境治理》，《管理世界》2013年第6期。⑧王彩霞：《地方政府扰动下的中国食品安全规制研究》，经济科学出版社，2012年，第66页。⑨周黎安：《中国地方官员的晋升竞标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。⑩郄建荣：《我国环境法律法规多达120余部居各部门法之首》，《法制日报》2013年7月31日。王彬辉：《我国公众参与环境保护路径的变革》，《法制日报》2014年10月29日。包群等：《环境管制抑制了污染排放吗？》，《经济研究》2013年第12期。

责任编辑：浩淼 思齐