公共选择理论关于公众利益与个人利益的权衡分析

2015-12-03金铭

今日湖北 2015年17期

■文/金铭

■文/金铭

摘要公共选择理论是一门以现代经济学角度分析政府问题的学科，研究对象是选民、政治人物和政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在各种社会体制下进行的互动。公共选择理论指出：政治家与官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的。本文通过运用公共选择中官僚理论以及委托-代理理论的相关知识来分析“GDP为绩效评估指标”、“三公经费的控制”和“八项规定的推行并非是一个可行的长效机制”这三个具体例子，从而得出不存在绝对的政治家与官僚以公众利益为目标或以个人利益最大化为目的的结论。

关键词公共选择理论官僚理论委托-代理理论公众利益个人利益

一、理论分析

（一）公共选择中的官僚理论

以马克斯·韦伯为代表的传统官僚理论认为“理想的官僚制”体系是当选政治家或选民的工具，官僚应该坚持价值中立，只服从社会利益的最大化，合理合法的职权是官僚概念的核心。而以布坎南为代表的公共选择学派则提出自己的官僚理论，该理论假定官僚就像市场中的消费者和生产者一样，政治制度就像市场制度，政治家就如企业家，选民就是消费者，选票即该市场下的有效货币，选举制度就像市场性的交易制度，理性且自利。官僚们追求自身效用的最大化，他们关注的是权力、官职和公共声誉；上述目标与官僚的预算规模大小呈正相关，因此得出官僚的最终目标是追求其预算的最大化的结论。

布坎南之所以把官僚看作市场中的消费者和生产者，其理论基础是把“经济人”假设运用于政治市场中。

公共选择理论认为人类社会是由经济市场和政治市场组成的，经济市场的活动主体是消费者和厂商，政治市场的活动主体是选民、利益集团和政治家、官员。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。从哲学的观点来说，价值观是人们判断事物有无价值及价值大小的评价标准，对人们自身行为的定向和调节具有非常重要的作用，而且一经形成则具有相对稳定性和持久性，不会随意改变。再者人的行动是围绕其价值观进行的，既然做出经济决策和政治决策的是同一个人，那么同一个人在两个不同的市场上不会表现出两种不同的行为方向和价值取向，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上自觉追求公众利益的最大化，这种在政治和经济活动中表现出来的截然对立的价值观是相互矛盾的。

因此，当官僚和政治家抛开政治身份而仅仅作为社会中的一个“理性人”或“经济人”的时候，追求个人利益最大化为其行动目标也是符合现实逻辑的，该理论的存在有其合理性。

（二）公共选择中的委托-代理理论

委托-代理简单来说就是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬，授权者是委托人，被授权者是代理人。公共选择中的委托-代理理论主要表现在两个方面：

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1、政府作为委托人

政府不再直接生产公共产品，而是通过委托代理模式，将公共产品的生产任务交给社会，通过竞争招标等模式从社会生产者手中购买公共产品和公共服务。

2、政府作为代理人

人民将法律层面上享有的公共权力通过委托代理关系赋予权力机关、政府部门行使。人民只享有公共权力的剩余索取权，并保留对公共权力行使者的选择权与监督权。

当政府作为委托方时，其在竞争招标选择最终承担某项公共产品或公共服务的生产者的过程中，衡量和评价生产者资格的标准肯定会因人而异。从经济人的理性角度出发，政治家和官僚肯定会倾向于优先考虑对其自身利益有利的生产者，在此趋势之下与政治团体具有特殊关系的“利益集团”应运而生。利益集团是政府自利性的表现之一，政府部门在某种程度上需要和依靠利益集团的资助来帮助它实现竞选胜利从而谋取私利，当然在此过程中“政治人”的本质也会对政府的决策产生不同程度的影响，因为生产者生产的产品和服务的质量和数量是政治家和官僚绩效考核的重要指标。

当政府作为代理方时，人民授权政府行使公共权力，此时委托方和代理方之间经常存在由于双方信息不对称而产生的隐藏信息和行动、机会主义行事、逃避监督等违背公共利益原则的自利行为。这些行为可以从生物人的角度来解释，政治家和官僚为了自身的发展和现实需求，以追求自身利益最大化为行动目标是不可厚非的，只要将对公众利益的损害程度控制在可接受的范围内。不能强迫作为政治家和官僚的社会个人完全牺牲个人利益而为公众利益服务，这是有悖自然人性的。

二、实证分析

（一）政府绩效考核指标GDP

政府绩效评价指标主要包括经济指标、效率、效果、行政

能力和公正等。在我国现阶段，经济指标中的GDP总量和人均GDP是评估政府绩效的一项重要指标因素。GDP即国内生产总值，是指在一定时期内一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，它可以反映一个国家的经济表现和一国的国力与财富。GDP是以数量见效的，因此大部分地方政府官员为了展现自己执政期间的显赫政绩通常会选择依靠一些见效快、易于发展的产业来拉动当地政府的经济生产总值。最突出的例子就是政府对地方的泡沫经济房地产业的“照顾”，虽然近年来中央出台了打压房价和泡沫开发的相关政策，但是“上有政策，下有对策”，地方政府对中央政策的回应总是微乎其微，甚至置之不理。

同样以公共选择的官僚理论来分析，政治家和官僚在想方设法促进地方政府GDP增长的过程中就是站在“经济人”理性假设的基础上作出的利益决策。因为政客在乎的是是否再次当选，所以他们在执政期间把绩效评估的重要指标GDP纳入工作重点是合情合理的。换句话说，GDP作为政府绩效考核的一个重要指标也是导致政治家和官僚在执政过程中形成以追求个人利益最大化为价值导向的因素之一，而牺牲个人利益追求公共利益经常只是政府行动的一个旗帜。

（二）三公经费的控制

近几年三公经费是否公开一直是公共行政领域的一个热点话题。三公消费主要是指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。由官方数据公布可知，截至2011年7月26日18时，在已公布“三公经费”的86个中央部门中公务接待费年预算超千万的部门达20个。国家税务总局(含国税系统)、质检总局及中国科学院位列前三，分别达到66703.50万元、11384.66万元和8043.66万元，金额数目惊人，自然会引起社会阶层的不满。为了缓和社会矛盾，稳定人心，在2012年国务院几次再下“三公经费”公开令箭的情况下，中央政府和省级政府对“三公经费”有所控制，数额和比例都有所下降，预算得到了有效压缩。

这一现象正好引证了委托-代理理论在公共选择中的具体运用。当政府作为人民的代理人行使行政权力时，与作为委托方的人民之间由于利益立场的差异经常会出现信息不对称，从而导致委托方在侥幸心理的前提下主观隐藏事实信息和行动，必要时甚至捏造虚假信息以维护私人利益。正面来说，中央对三公经费的控制实质上就是为了抑制代理人的私欲，使政治家和官僚能各司其职，公私分明，真正做到全心全意为公众服务。反面来说，该现象揭露了代理人以实现个人利益为基点借助行政职位和行政权力谋求个人利益最大化的事实，三公经费就是以权谋私，借工作之机享个人之乐。

（三）“八项规定”的推行并不是一个可行的长效机制

“八项规定”是习近平总书记针对党改进工作作风和密切联系群众提出的，主要内容包括中央政治局全体同志要改进调查研究；要精简会议活动；要精简文件简报；要规范出访活动；要改进警卫工作；要改进新闻报道；要严格文稿发表；要厉行勤俭节约。

“八项规定”从法律意义来说只是对党的工作作风提出的规范性要求，没有很严肃的强制性和法律权威性，而且是针对现阶段政治领域出现的广泛性政府机关人员作风不正等问题提出的现实性对策，适用于习近平总书记上台后的政策方向，因此不具有长期性和稳定性。而且“八项规定”对政府工作人员的规范更多的是停留在思想理论层面，强调的是通过对机关工作人员工作作风和工作态度的正确向导来规范其实际工作要求。

但政策是针对现有问题而言的，正是“八项规定”的出台更突出了政治家和官僚在行使行政权力过程中受自利主义影响的可能性之大，八项规定推行的短暂性要求政府机关人员在不违背公众利益的前提下有限度地追求个人利益。

三、结论

经过上述理论分析和实证分析可以得出：我们应该以辩证法的角度来看待“公共选择理论提出的政治家和官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的”的观点，即有选择性的赞同。

公共选择的官僚理论和委托-代理理论站在“经济人”假设的角度可以论证政府机关人员经常以自利主义为工作原则，而并不总是追求公众利益的最大化。但是结合GDP、三公经费和八项规定的实例我们可以从另一面看出政治决策中公众利益与个人利益的博弈结果还取决于政治家和官僚的个人价值观倾向。如果该政治家的价值观倾向于为公众无私奉献，那么他的政治决策必然会以实现公共利益的最大化为终极目标。反之，则是以个人利益最大化为行动导向。

四、建议

除了一般框架之下的制度完善，体制创新，法律规范，我想强调的一点是行政伦理即行政价值定位建设的重要性。行政价值定位是由政府在国家治理中的特殊作用和公务员职业的特殊性质决定的，直接关系到人民的公共价值目标能否实现。重视政治家和官僚群体价值观体系的重整，适度打击自利主义的泛滥，推崇公共利益的实现，在政府机关内营造公仆精神氛围，而且领导层级要做好上行下效的带头作用，中央首先示范并严格敦促下级执行相关要求，各省市级严格遵循上级行动要求，形成和谐一致的政治风貌。这种内在的约束机制一经形成便会对整个行政体系带来具有长期性、稳定性的良性影响，而非硬件框架能比拟，所以对于文明政治、公共价值的实现都具有重要作用。

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