适应转型发展 提高立法质量

姚爱军+俞迪淼+陈瑜

立法，是法治建设的第一道门槛。作为拥有地方立法权的城市，近年来，无锡市紧紧把握宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，围绕经济社会发展大局，适应转型发展需要，加强重点领域立法，努力提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用。从2004年到2014年底，无锡市人大制定的44件地方性法规中，不少法规创新先行、特色明显，在全省乃至全国开创了同类立法的先河。

前、中、后并重：充分发挥立法主导权

不断加强对立法工作的组织领导，将人大对立法的主导作用贯穿于立法的前、中、后全过程。

立法前，规范制度建设。及时修订《无锡市制定地方性法规条例》的实施意见，完善立法程序，明确立法要求。特别强调每部法规起草工作启动时，人大要牵头召开起草工作会议，对法规起草工作定方向、定基调、定要求。法规经省人大常委会批准后，要及时与市政府联合召开实施工作会议，抓宣传、抓贯彻，推动法规实施。对法制委员会工作规则进行修订，以进一步提升法制委员会的统一审议职能。在法规审议上实行了“隔次审议”制度，进一步完善“人大主导型”的立法机制。

立法中，全程参与指导。紧紧围绕中心，强化立项主导，将立法重点放在“推动经济转型升级、保障和改善民生、加强和创新社会管理、保护资源环境”四个方面，科学编制立法规划，确定立法项目。调研项目集中反映当前无锡经济社会发展的特点和实际需求，基本覆盖全面深化改革新形势下地方经济社会发展的重点领域。每一件立法项目，从法规起草阶段即提前介入，并全程参与指导，提出意见建议，如在《无锡市蠡湖景区条例》中要求以专章明确水域环境保护与生态修复的内容等。

立法后，及时开展评估。选择与人民群众利益密切相关的地方性法规作为立法后评估项目。如《无锡市城市公共交通管理条例》出台后，市人大常委会公开征求社会各界对该条例的评价意见，发放调查问卷500份，就该条例的立法质量、实施效果及存在问题等进行社会调查，并委托第三方机构对问卷进行统计分析。成立评估工作组赴各地调研，听取相关部门、公交企业以及8个公共交通发展较薄弱的镇（街道）、村（社区）对该条例的意见建议。现场调研公交和轨道交通运行及接驳状况，面对面听取乘客对公共交通的意见和建议。最终，形成立法后评估报告，建议对《无锡市城市公共交通管理条例》进行废旧立新。

特、实、新并举：深入推进科学立法

坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，提出“少而精、要管用、重实效”要求，着力在体现地方特色、增强法规可操作性、探索先行先试上下功夫。

在立项上凸显地方特色，突出一个“特”字。以全市中心工作和群众关注的热点问题为切入点，立本地需要的法、群众期盼的法。如制定的《无锡市促进中小企业转型发展条例》，积极呼应市委推动经济转型升级的重大决策，紧扣“转型发展”主题，在“创业引导与成长推进、创新推动与改造升级、资金支持与服务保障”等方面进行制度设计，并创新性地要求政府统筹安排转贷应急资金，为符合条件的中小企业转贷提供短期资金服务。

在内容上注重可操作性，突出一个“实”字。坚持立足当地实际，不贪大求全，力求有效管用，解决实际问题。针对无锡地铁即将投入运营的实际需要，制定了《无锡市轨道交通条例》，从轨道交通的规划、建设、运营、管理等各方面作了全面规定，理顺了轨道交通管理体制，规范了轨道交通安全保护区与运营管理，并赋予轨道交通经营单位综合开发经营权，为促进轨道交通事业健康有序发展提供了法治保障。

在方向上探索先行先试，突出一个“新”字。坚持问题导向，切实解放思想、大胆探索，开展先行立法，创造新鲜经验。新制定的《无锡市太湖新城生态城条例》，不少规定都体现了创新性，比如：强调在生态城建设区域性清水常流体系，确保生态城水面率有效增加;禁止新设排污口，河道原有排污口应当封堵;对废弃物实行全过程控制;新建居住建筑进行太阳能热水系统与建筑一体化设计。不少指标均严于国家标准，其中无锡中瑞低碳生态城执行更高标准。

察、听、纳并行：拓宽群众参与立法途径

坚持开门立法，探索民主立法机制，察民情、听民声、纳民意，不断拓宽公民有序参与立法的途径。

察民意，立法过程公开化。立法规划和立法计划、法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等立法信息，均通过人大网站、常委会公报或者地方主要媒体予以公开，做到了立项公开、过程公开和结果公开，切实保障公众知情权，为引导公众有序参与立法活动奠定了坚实基础。

听民声，途径形式多样化。市人大制定了《关于开展立法联系点工作的意见》，确定了包括镇（街道）、行业、企业等单位首批18个无锡市人大常委会首批立法联系点。召开各种形式的座谈会、论证会、通过前评估会，直接听取各方意见;深入街道、社区与基层单位调研走访，广泛收集民意;以网站、报刊、问卷调查和其它书面形式，征求社会各界的意见与建议;充分发挥行业协会在立法中组织反映意见与建议的作用等。既注重听取意见对象的广泛性，又注重听取相关部门、基层组织、利害关系人、各级人大代表等具有专业优势代表的意见。

纳民意，意见采纳科学化。对各方面意见不但“听”，更注重“纳”，不断探索完善意见采纳的有效机制。对各方面提出的意见，通过反复会商、论证进行梳理消化和吸收采纳;对法律关系复杂、分歧意见较大的问题，还组织专题研究与专项协调，力求吸收各方面的合理意见，增强民意采纳的科学性。为了扩大公民有序参与立法途径，还制定出台了《关于推进民主立法工作的规定》。

立、改、废并进：整体优化法治环境

针对国家法律体系的形成、上位法健全的实际，以及全面深化改革和地方经济社会发展的需要，坚持正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，注重“立、改、废”并举，从整体上优化法治环境。

结合编制立法规划，通盘确定修改工作。在编制无锡市立法规划过程中，对本市制定的法规进行了“回头看”，安排修改或者废旧立新项目4件，占规划项目的21%。同时根据需要，对规划中未编入的项目，经调研评估后适时调整列入相应年度立法计划中。

结合立法后评估，积极推进法规修改。2014年，人大常委会历时5个月，综合运用部门评估、委托评估、综合评估、公众参与评估等方式，对《无锡市促进行业协会发展条例》进行全面评估，提出科学的立法后评估报告，对条例修改工作提出建议，并于2015年对条例进行了修正，使之更加适应当前深化社会组织改革的新要求，与上位法精神相一致。

结合全面深化改革，适时开展地方性法规清理。针对改革发展中出现的新情况、新问题，对现行有效的60部地方性法规正在进行全面清理，按照“轻重缓急”，有步骤地开展法规修改工作，对不合时宜的法规将予以废止。

（作者单位：姚爱军为无锡市人大常委会，俞迪淼、陈瑜为无锡市委政法委）责任编辑：苏胜利