政府资产负债表、债务风险与风险控制

缪慧星

（广西大学 商学院，广西 南宁 530004）

一、研究背景

美国次贷危机席卷全球后引发了世界经济的衰退，也点燃了欧洲隐藏的巨大债务风险。欧洲各国为了抵御经济危机，纷纷采用扩张的财政政策。由于部分国家控制不力，赤字规模越来越大，债务水平严重超标，最终导致主权债务危机的爆发。虽然扩张性财政政策对拉动经济增长有一定的成效，但是往往扩张的同时，政府债务风险也在不断加大。如何衡量、监控债务风险？这成为政府部门面临的重要问题。在20世纪30年代，凯恩斯提出用消费、投资、税收、出口等流量变量来研究经济增长、通货膨胀和就业问题，从此宏观经济学中流量分析就成为指导财政政策的有力工具。但主权债务危机告诉我们，仅仅依靠流量变量（包括财政收入、财政支出）来监管一国财政状况是不够的，在研究流量变量的同时，还应当研究财政的存量变量。笔者认为政府资产负债表能够详细的反映出一国政府的资产债务存量情况，为深入研究财政可持续性问题奠定基础。

政府资产负债表是将一国政府的所有资产和负债分类后分别加总，得到反映该政府财政状况的报表。GASB认为“政府财务报告应有助于使用者评价政府主体能够提供的公共服务水平以及政府到期履行还债义务的能力”。[1]美国联邦会计准则委员会（FASAB）认为“联邦财务报告应能帮助使用者评价政府的运行和一定期间内政府所作的投资对国家产生的影响，以及由此导致的政府和国家的财务境况在过去已经发生的和将会在未来发生的变化”。[2]

笔者认为编制政府资产负债表的意义在于：

一是有利于公开政府财政信息。政府资产负债表可以帮助公众了解政府在特定时点上资产、负债的规模与结构，提高财政透明度。一国政府根据共同标准定期编制政府资产负债表，使用者可以观察政府资产或负债的历史变动情况，也可以对同级政府之间的财政情况进行横向比较。

二是有利于评估财政的可持续性。传统的评估方法是计算政府公债与国内生产总值的比率，根据马斯特里赫特条约，欧盟成员国政府债务占GDP比重不得超过60%。对于新兴市场经济体而言，不存在这么严格的要求，但也有一个普遍认可的标准，那就是GDP的45%。如果政府的公债率没有超过这个比率，就认为财政具有可持续性。这种评估方法的缺陷在于只考虑了负债，忽略了资产，而且负债也只包括显性负债，不考虑隐性负债，这会在评估政府财政可持续性时存在偏差。政府资产负债表的编制能够解决上述问题，使用者利用资产负债表可以评价政府为其活动融资及偿付负债和承诺的持续能力，政府的财务状况及其变动等，从更广泛的视角评估政府财政的可持续性。

三是有利于政府科学管理财务资源。资产和负债两个存量是不可分割的，研究债务，必定要研究资产。英国财政政策中的“金箴规则”就指出政府借款不能只用于弥补赤字，而应更多用于投资。在我国，政府借债也大多用来投资，形成资产。如果政府投资项目的利润无法偿还债务本息，那么只能通过出售资产或者划拨资产来偿还债务。但是政府部门到底有多少资产，多少负债，恐怕政府都难以掌握。如果编制出政府资产负债表，资产和负债就能够比较准确的反映出来，便于政府科学合理的管理资产和负债。

二、政府资产负债表研究法

2002年国际货币基金组织的学者提出了资产负债表研究法（BSA）的概念，即把一国经济看成具有企业性质的经济实体，其所有经济活动都可以资产负债表化，也就是在资产负债表内反映。目前资产负债表研究法主要用来评估一国宏观经济的脆弱性，如Krugman（1999）利用资产负债表研究一个国家的金融危机的可能性。强调公司的资产负债表在决定其投资行为从而影响金融危机的可能性，并且他指出1997年亚洲金融危机根本程度上就在于亚洲新兴市场国家资产负债表的恶化①Krugman P.，Balance sheets，the transfer problem，and financial crises，International Finance and Financial Crises，1999：31-55.；Cespedes等（2000）对一个小型开放经济体的汇率政策和宏观经济绩效进行了研究，研究指出在小型开放经济的资产负债表的负债方是“美元化”，但是资产却是本国货币，因此汇率的变化会直接导致资产负债表的失衡，从而会对微观经济主体的经济活动有直接的影响，最终影响宏观经济绩效。②Cespedes L.F.，Chang R.，Velasco A.，Balance Sheets and Exchange Rate Policy，NBER Working Paper No.7840，2000（8）.BSA研究的支撑是国家要编制完善的国家资产负债表，也就是要把一国宏观经济分部门、分项目的表现出来。通过国家资产负债表的信息，可以识别出部门之间传导机制的漏洞，如非金融部门向金融部门传导风险、金融部门向政府部门传导风险等；也可以识别项目错配风险，如期限错配、货币错配、资本结构错配、清偿力风险。③Allen M，Rosenberg C，Keller C，et al.Nouriel Roubini.2002.A Balance-Sheet Approach to Financial Crisis.IMF Working Paper.

借鉴BSA和企业财务管理的原则，为了准确识别政府部门的风险，同样可以提出政府资产负债表研究法，也就是通过编制政府资产负债表研究政府部门的财政风险。政府资产负债表研究法考察的是一定时点上政府资产和负债的情况，与传统的政府债务风险分析方法（政府债务率、政府负债率）相比，前者是存量分析，后者是流量分析，两种分析方法相辅相成。根据2008SNA，政府资产负债表结构可以编制为：

表1 政府资产负债表

其中，政府资产可以分为非金融资产和金融资产，非金融资产又进一步分为生产资产和非生产资产两类。生产资产主要包括固定资产、存货和贵重物品等，非生产资产主要包括自然资源、合约、租约和许可、外购商誉和营销资产等。政府负债主要包括国债、地方政府债务、准政府债务等，其中还可将政府隐性债务纳入到资产负债表中，如养老金债务、环保支出债务等。政府部门的资产负债表平衡关系为：非金融资产=生产性资产+非生产性资产；资产总额=非金融资产+金融资产；资产净值=非金融资产+金融资产-负债。根据编制的政府资产负债表，政府资产负债表研究法的分析框架建立在债务规模分析、政府偿债能力分析、风险传导路径分析三个方面。

（一）债务规模分析

政府债务可以分为显性债务和隐性债务，很多国家政府资产负债表中没有加入隐性负债，如加拿大，日本等。但我国情况特殊，很大一部分债务算是隐性债务，就算不放入政府资产负债表，也应将其备注，并重点监测。

债务规模分析可以从政府债务总量和债务结构两个方面考察。在总量方面，注重观察政府债务总量变化，并与世界其他国家进行对比；在结构方面，政府的隐性债务测算比显性债务更加重要。

（二）偿债能力分析

政府偿债主要依靠财政收入或资产变现，财政收入一般用来支付当年财政支出或部分显性债务，对于隐性债务的偿付将主要依靠资产变现。在我国，政府资产主要包括政府存款、行政事业单位国有资产、国有资产、土地等。

偿债能力分析首先应分析资产的变现能力。变现能力的判断可以依据资产的可流通性、可转让性、可销性、可兑换性等。这些特点既是判断资产流动性程度和变现能力的重要特征，也是评估政府融资来源和使用的分析框架。

其次，测算相关偿债能力指标，如流动比率=流动资产/流动负债，代表政府流动性较强的资产与流动性较强的负债之间的比率，流动比率可以反映政府的短期偿债能力。

资产负债率=负债/资产，代表政府总负债与总资产的比率，可以反映政府的长期偿债能力。

利息偿付倍数=（财政盈余+债务利息）/债务利息，利息费用指的是当期政府应当偿还的全部利息，（财政盈余+利息费用）代表未支付债务利息之前的财政盈余，利息偿付倍数至少应该大于1。当然，这个比率越高表示政府不能偿付债务利息的可能性就越小。

（三）风险传导路径分析

政府资产负债表研究法侧重研究的是政府财政风险，但国家部门与部门之间是息息相关的，任何部门的违约都可能会影响到其他部门，甚至整个国家经济。政府部门风险传导路径主要有：

政府部门——银行部门。当银行系统持有政府债务时，包括显性债务与隐性债务，政府部门违约将对银行系统产生不利影响，严重时可能会引起整个金融系统的崩溃。

政府部门——企业部门。企业部门有可能是政府部门债务持有者，或政府部门作为企业部门的债务担保人，一旦政府部门面临债务风险，将会使不利效应波及到企业部门。

政府部门——住户部门。政府部门与住户部门的风险传导桥梁一个是社会保障系统，另一个是债券系统。当社会保障系统隐形债务风险加大，或政府债券发生违约，就会将风险传导给住户部门。

为准确判断政府部门与其他部门的风险传导路径，政府部门在编制资产负债表时应标注出债务所对应的债权人。

三、债务风险分析

国家统计局虽然曾于1997年和2007年先后两次出版《中国资产负债表编制方法》，但政府资产负债表一直处于试编阶段，官方一直曾公布过相关编制结果。近期在一些专家和学者的呼吁下，部分省、市开始试编政府资产负债表，也有一些研究机构开展了政府资产负债表的研究工作，具有代表性的是中国社会科学院李扬等发表的《中国主权资产负债表及其风险评估》和博源基金会马骏的《中国国家资产负债表研究》。笔者经过研究和对比，认为马骏的编制方法及估算结果较为合理（见表2）。

表2 2010年中国政府资产负债简表 单位：万亿元

根据表2的数据，我们可以尝试运用政府资产负债表研究法对我国的财政可持续性做出一些基本判断。

第一，债务规模分析。2010年我国政府负债总计22.3万亿元，这个规模只包含了政府的显性债务，而一些如养老金债务、环保支出缺口等隐性债务并没有包含在内。如果加上养老金的隐性债务，我国政府负债将会更大。①马骏、肖明智（2012）测算2013—2050年养老金累计缺口的现值将相当于2011年GDP的83%。可见，隐性债务对于我国政府债务风险的判断起着决定性作用。表2中政府负债总额占比最大的是地方政府债务（即地方政府融资平台债务），大约为48%，占比最小的是国外负债，大约为0.3%。

第二，偿债能力分析。从偿债能力方面看，在我国政府资产的构成中，变现能力较差的非金融资产为35.9万亿元，占总资产份额的62.76%，其中非经营性资产占非金融资产的比例为45.7%。而变现能力较强的金融资产为21.3万亿元，占总资产份额的比例为37.24%。经过测算，政府资产负债率为39%②由于目前我国政府资产负债表编制还不够完善，所以关于相关偿债能力指标目前只能测算资产负债率。，这表明如果不考虑养老金、环保支出等隐性债务的话，我国政府长期偿债能力良好。但是我国政府的隐性债务比显性债务严重的多，所以偿债能力分析重点应考察隐性债务。另外，值得注意的是，政府债务风险与企业债务风险最大的区别在于，企业发生违约，受到影响的可能仅为几个债权人，但如果政府发生违约，由于政府债务规模较大，受到影响的不仅仅是其债权人，有可能是整个经济部门，甚至整个国民经济。因此，一旦政府发生债务危机，那么爆发经济危机的可能性也较大，如果再考虑以资产变现的方式偿还债务，恐怕难以操作。

第三，风险传导路径分析。风险传导路径要从政府作为债务人与其债权人关系的角度分析。目前我国政府的债权人主要为银行部门，如果政府发生债务违约，首当其冲受到波及的应该是银行系统，而银行系统又处于整个金融系统的核心位置，甚至是整个国民经济的核心位置，因此，从风险传导路径的角度来看，一旦政府发生债务危机，将会对整个国民经济产生不利影响。

四、风险控制

目前我国政府主要面临三大风险，即地方债务风险、养老金风险、环保支出风险。

（一）地方债务风险控制

目前我国地方债务构成比较多元化，有中央代地方发行的地方债务，也有地方政府融资平台债务，等等。地方债务各类繁多，不利于债务的统一管理。因此，为从根源上化解地方债务风险，政府应建立规范的地方公债发行制度，减化地方债务结构。要建立地方公债发行、审批、监督机制，中央就要按照统一债务管理的原则，制订相关的地方公债法律制度，成立专门的公债管理机构负责全国地方公债的发行审批和监督工作，从各地的实际经济发展情况出发，对申请发债的地方政府进行严格的审查，适当选择并严格控制发债主体的范围，依法确定发债主体资格地方政府的举债总量要由中央统筹控制，以避免地方政府分散发债可能带来的债务规模不断扩大的风险。国家下达发债批准数额后，地方政府要结合自身的收入状况、还债能力等来制定具体的发债计划，并将详细的发债计划提交主管部门审议批准，同时还应充分发挥社会信用评级中介组织的积极作用。

（二）养老金风险控制

随着人们生活水平的提高、城镇化进程的加快以及人口老龄化的加剧，我国政府的养老金支出将会越来越多。养老金缺口实际就是养老金的隐性负债，也就是由于养老保险收不抵支而产生赤字的潜在因素，或者说是我国养老保险制度转制过程中必须填补的传统制度下的养老金欠账，这种欠账虽然近期不会马上转化为赤字，但会随着“老人”和“中人”退休年龄的临近而逐步显性化。[3]对于我国隐性养老金债务规模的问题，很多学者做过测算，估算的结果也不尽相同。根据测算结果发现，我国养老金债务的规模随着时间推移呈现上升趋势，1994年隐性债务规模接近2万亿元（世界银行），到1995年达到2.8万亿元（何平），到1997年其估计范围的上限已经超过4万亿元（王晓军），1998年达到6万亿元以上（梁君林、汪朝霞），截止2010年估算规模已经达到13万亿（边恕）。

目前养老金的风险主要集中在两点，一是养老金缺口越来越大，二是养老金隐性负债显性化的速度越来越快。因此，政府应尽快采取措施控制养老金风险，如完善商业保险市场，鼓励个人参加商业保险；放开计划生育政策，缓解人口结构不平衡；逐步推迟职工退休年龄等等。

（三）环保支出风险控制

环境负债是指由于以往的经济活动或其他事项对环境造成破坏和影响，同时应当由国家和政府承担的、需要以资产或劳务偿付的现时或潜在义务。改革开放以来，中国经济达到突飞猛进的增长速度，但在发展经济的同时也对环境造成严重的污染，未来治理环境污染与改善自然环境的环保支出将会给我国政府带来较大的财政负担与压力。在其他国家编制的国家资产负债表中（如澳大利亚、加拿大），自然资源往往被算作是资产项目，但其所对应的负债项目却并没有列入负债一栏。因此，为控制环保支出风险，我国政府一方面可以改进国外编制资产负债表方法，在编制政府资产负债表时，将计量的环境负债和有环境负债计入到负债一栏，或将其备注。另一方面，采取措施减少环境污染，减少未来政府环保支出。如改变地方政府GDP考核机制，由投资建设型政府转变为民生服务型政府；禁止污染严重的企业组织生产，从源头控制污染物的排放；开征环境税，并提高对环境造成污染商品的消费税，建立专款专用制度等。

[1]美国政府会计委员会.美国州和地方政府会计与财务报告准则汇编[M].马如雪，等译.北京：北京人民出版社，2004.

[2]美国联邦会计准则顾问委员会.美国联邦政府财务会计概念与准则公告[M].陈工孟，等译.北京：北京人民出版社，2004.

[3]贾康，王瑞，杨良初.调整财政支出结构是减少养老保险隐性债务的重要途径[J].财政研究，2000（6）.