河北省新型城镇化建设面临的突出问题及对策*

■姚淑芹

随着经济社会的不断发展，河北省及周边地区资源环境问题凸显，雾霾频发，引起广大人民群众的强烈不满，也因此受到中央及省、市领导的高度重视。2014年2月，国家主席习近平提出要打破一亩三分地的思维定式实现京津冀协同发展。河北省也因此进入了加快转变经济发展方式和城乡关系深刻变革的新阶段，城镇化建设面临的基础条件和背景环境正在发生深刻变化。如何以新型城镇化建设为突破口，加快推进河北城乡一体化，促进区域经济协同发展，是摆在河北省各级政府面前不得不深入思考的一个重大的理论和现实问题。

河北省城镇化建设存在的突出问题

（一）起步晚、水平低，省域内各城市发展不平衡

受历史等多重因素影响，河北省的城镇化建设自改革开放以来就一直低于全国平均水平，直到2008年在全省范围内推行三年大变样，河北省的城镇化建设才得到了快速发展。目前已初步建立起以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，构建环首都城市群、冀中南城市群、沿海城市带“两群一带”的空间新格局，城镇化率也由1978年的12.2%上升到2013年的46.51%。但从整体水平看，河北省城镇化率仍低于全国平均水平，在东部沿海地区排名倒数第一，跟北京、天津的城镇化率差距就更大，比北京低了将近40个百分点，比天津低了32个百分点。

省域范围内城镇化差距也非常明显。据资料显示，2013年，11个设区市加上定州和辛集2个县级市中，5个设区市城镇化率高于全省平均水平（即石家庄市 （不含辛集市）、唐山市、廊坊市、秦皇岛市、张家口市），而这5个市中也只有石家庄市 （不含辛集市）和唐山市高于全国平均水平。其中，石家庄市 （不含辛集市）城镇化率最高，为55.72%，衡水市城镇化率最低，为42.92%，两者相差12.8个百分点。另据分析，11个设区市城镇化发展综合指数高低相差1.15个百分点。其中，唐山、秦皇岛、石家庄、廊坊、邯郸5市城镇化综合发展水平高于全省平均，其他6市低于全省平均水平。

（二）城市空间布局不合理，缺少区域中心城市，城市等级序列存在天然缺陷

从世界城市群的发展看，它们有一个共同的特征，就是大中小城市构成一个非常完整的等级序列，形成典型的“核心——外围”结构明显的空间格局。河北虽地处环渤海、环京津，但其城乡结构和空间布局都不是很合理，与北京、天津两个超大城市形成了巨大的落差。主要表现在大城市不大、中等城市不强、乡村规模过小、城乡二元结构突出。2011年河北省城市首位度仅有1.254，说明首位城市经济实力太弱，河北省经济发展最好的是唐山和石家庄，但不论是其常住人口数量还是经济发展水平，都不能称之为特大城市，也算不上核心城市。大城市断档，中小城市之间又彼此封闭，城市间经济互动性非常少，开放对接性偏弱，难以形成有竞争力的城市群。

（三）地方特色不明显，各城市之间基础设施建设自成体系

推进新型城镇化建设，只有突出特色，才有持久的生命力。但从河北省城镇化建设实际看，城市建设品位不高，缺乏地方特色，一说城市化就是高楼林立，一说乡村建设就是整齐划一的新民居建设。部分城市功能分区不合理，缺乏有特色、有文脉的精品建筑和重点街区，特别是对燕赵文化、民俗文化、地方文化没有进行深入挖掘。

省域内各城市基础设施建设自成体系。以道路交通为例，唐山与石家庄是河北省两个最主要的城市，而且两市在道路交通方面投入亦相当大，但是两地间没有直达高铁，出行要么去北京转乘，要么花上7、8个小时坐过路火车。另外，由于城镇投融资渠道不畅，许多地区的交通、通信、供热、供气、给排水等基础设施建设不足，文化教育、体育健身、医疗卫生等公共服务设施发展不足，覆盖面不够宽，服务标准偏低。

（四）城镇管理粗放，生态环境问题突出

目前，河北省城镇化建设的不是以人为核心，而是靠土地扩张、城镇扩容，城镇建设区域面积越来越大，在 “土地财政”带动经济增速的同时出现了诸多不适应，特别是近几年环境问题凸显。调查显示，河北省人均耕地不足1.04亩，人均城镇工矿用地却高达149.2平方米 （欧美发达国家人均建设用地只有82.4平方米）。这种粗放型的土地管理模式，不仅浪费了大量的耕地资源，而且造成了严重的土地退化。另一方面，由于过分注重短期经济利益，城镇发展一直沿袭粗放式的方式，城镇化严重落后于工业化，环境差、污染重，城市绿化覆盖率低，城镇功能不健全，导致生产和生活环境日趋下降。特别是近几年，雾霾频发，引起河北省及周边地区广大人民群众的强烈不满。

原因剖析

（一）外部因素

1.河北省新型城镇化建设受制于现行的行政管理体制和财政预算体制，京津在一定程度上 “挤占”了河北省的城市 “资源”。据专家分析，本地短期利益、GDP考核、土地财政、京冀局部利益协调等问题依然是困扰京津冀一体化、河北环首都经济圈规划付诸实际的深层次矛盾。京津特别是北京因其特殊的政治地位及非市场化的资源配置方式，在一定程度上虹吸了河北的资源、人才和资金，靠权力打造的北京与周边贫困地区形成了鲜明的对比。即便是现在京津冀协同发展上升为国家战略，北京业已明确自己的城市定位，但其经济功能的释放效果和对河北及周边地区的辐射作用仍很有限，合作还仅仅停留在口头上没有实质性进展。

2.区域内市场化进程相对滞后，尚未形成区域内统一的市场体系。市场是资源配置的主体。京津冀协同发展，河北承接京津产业转移，但从目前进程看，产业转移和调整仍没有跳出行政区划界线，原因在于推动经济发展的着力点没有转到扫除市场障碍、构建统一市场上来，资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素不能自由流动，非公经济推动市场发展、促进资源配置市场化的作用得不到有效利用，市场配置资源的主导作用也不能发挥。

3.二元户籍制度及其难以剥离的附着利益。二元户籍制度是计划经济的产物，它不仅仅是简单的城乡分割，其背后是巨大的既得利益差别。而正是附着于户籍管理制度之上的社会保障、住房、教育、医疗、就业等制度，是横亘在城乡之间一道难以逾越的鸿沟。虽然近些年河北省将农民工的就业保障、医疗保险、养老保险等问题纳入决策视野，并将这些指标作为政府政绩的一项重要考核内容，但这些政策的实际执行效果并不佳。因为以户籍制度为代表的城乡二元管理制度由来已久，利益复杂，难以靠某一点的突破而推动全局的发展。

（二）内部因素

1.经济发展落后，城镇化建设资金支撑不足。城镇化建设，无论是农民市民化还是城镇基础和公共服务设施建设，都需要巨额资金投入。调研中我们发现，制约河北省城镇化发展的根本原因在于经济发展的内在动力不足，除了离大中城市较近的、资源丰富的城镇发展态势较好外，其他大部分都发展缓慢，县域经济发展更是明显滞后（河北各市与京津人均GDP比较见图1）。特别是为了治理环境污染，河北省委省政府承诺到2017年压减4000万吨煤的消费量、6000万吨钢铁产能，“十二五”期间淘汰落后水泥产能6100万吨、玻璃产能3600万重量箱。为此，近两年河北经济一直处于低位运行，经济效益明显下滑，财政收入增速放缓，这样的经济状态和财力何以支撑新型城镇化建设？

2.缺乏产业支撑，城镇化建设拉力不足。城镇化的过程是第二、第三产业不断向城镇聚集的历史过程。没有产业支撑，城镇的人口就很难充分就业，就没有足够的收入，就很难刺激消费，而没有消费就没有再生产，城镇化将成为无本之木。从河北省目前的城市产业结构看，新型工业化与新型城镇化没有实现联动发展，多数城市的城镇化明显缺少产业支撑，工业布局不能集中连片发展，不能形成规模聚集效应，使小城镇吸纳农业剩余劳动力的能力软弱，阻碍了农村产业结构优化和农业劳动力向非农产业转化。另外，城市间严重趋同的产业结构，不仅导致了诸如钢铁、水泥等传统产业产能严重过剩，同时也造成了区域内各城市之间的无序竞争。

3.缺乏科学和长远规划。区域发展规划是政府引导经济社会发展、加强宏观调控的有效手段。河北省人多地少，城市用地与耕地、水资源承载能力之间的矛盾极为突出，因此，如何通过科学、合理、长期的城乡发展规划提高土地、水等资源的利用效率就显得尤为重要。而现实情况是，一方面各地市均站在自身的角度审视城市发展，缺乏整体观念，不能从全局的角度分析解决区域内存在问题。另一方面，现行规划决策管理体制重城轻乡、规划多头、部门分割。由于规划主体、技术标准、规划目标和编制办法的不同，河北省经济、城乡、土地等规划之间还存在内容重叠、协调性差、管理分割、指导混乱等问题，导致了城镇开发管理上混乱和建设成本的增加，影响了城镇经济快速健康发展。

推进河北省新型城镇化建设的对策建议

（一）科学规划，分层布局

河北新型城镇化建设要围绕京津冀一体化和京津冀城市群发展布局进行统筹制定、科学规划。

图1 河北各市与京津人均GDP比较

一是要坚持产业、空间和土地“三规合一”的原则。省委省政府应加强对全省城镇经济社会发展规划、城镇建设总体规划、土地利用总体规划编制的领导与控制。按照一张蓝图干到底的原则，整合土地利用、发展规划、基本建设三统一，科学规划城镇化发展布局。抓住国家土地利用规划修编和京津冀协同发展的时机，将重点城镇土地利用规划，纳入修编范围。

二是全面优化省、市、县城、镇（乡）、村规划建设体系。本着高起点、高标准，体现地方特色，强化时代感、文化底蕴和提高市民综合素质相结合的原则，使城镇规划同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，科学确定大中小城市、小城镇的经济布局和市场定位。

三是要围绕产业集聚核心编制规划。产业集聚是城镇规划的核心。城镇规划应在现有镇区的基础上，根据不同的自然条件和产业优势形成一个集聚核心，使得镇域内的人口、资金和其他资源优势，源源不断地向核心聚集，形成向心型的城镇化趋势。

（二）强化城镇产业就业支撑

河北省新型城镇化建设应抓住京津冀协同发展的历史机遇，趋利避害，调整产业结构，优化产业布局，强化产业支撑。

第一，大力发展城镇工业。工业化是城镇化发展的根本动力。河北是个农业大省，同时也是个重工业大省，特别是重化工业实力雄厚，有雄厚的产业资本和社会资本，有一批世界知名企业和高素质产业大军。所以河北应以京津冀协同发展为契机，积极承接京津特别是北京产业转移，借力发展高新技术产业和战略性新兴产业，吸引高素质人才，提高各行业的社会化程度，以此形成就业的规模型扩张。

第二，大力发展城镇新型第三产业。以市场化、产业化、社会化为导向，突出重点产业和关键环节，改造传统服务业，发展现代服务业，特别是金融、保险、房地产、信息及社区服务业，全面推进服务业优化升级，以此增大就业比重，通过加快服务业的发展形成良好的人流、物流、信息流、资金流和消费流，进而带动城镇化。

（三）加大城镇综合配套改革力度，消除农民进城壁垒

新型城镇化建设要坚持以人为本，积极推进综合配套改革，有序推进农业转移人口市民化。

第一，推进城镇管理体制改革。对进入全国百强、全省30强和各市确定的中心镇，应根据经济发展需要实行强权扩镇，增设管理机构，落实人员编制；下放管理权限，建立镇级金库，完善预决算制度，壮大镇级财政；辖区内所有行政事业性收费，应由镇财政收费局统一征收管理，扣除上交国家、省的以外，全部留镇专项用于城镇基础设施建设。对中心镇收取的旧改费上级应适度返还，用于城镇建设。

第二，推进城镇户籍管理制度和人口服务制度改革。应尽快用户籍登记备案制代替现行的户籍审批管理制，让所有愿意到城镇务工经商的人都能够自由地进入城镇。对符合条件的进城农民，应及时办理城镇户口，对到城镇落户的农民，禁止收取或者变相收取城镇增容费或基础设施建设配套费，做到与当地居民一视同仁。应允许进镇落户的农民对原有承包地拥有承包权，有偿转让其使用权。另外，在取消进城落户限制的同时，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

第三，推进城镇社会保障制度改革。借鉴城市居民社会保障体制改革的经验，在城镇居民的就业、医疗和养老等方面建立起社会统筹保障和居民自我保障相结合的新型城镇社会保障体系。

第四，推进城镇住房制度改革。在继续允许符合条件的城镇居民自己建造住房的同时，允许地产开发商到具备条件的城镇开发建设商品住宅小区，建造一批环境优美、设施齐全、功能完备的廉价商品房，提高城镇居民的居住质量。

第五，强化生态环境保护制度。完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。大力整顿镇容镇貌，加强城镇绿化美化，为城镇营造优雅的自然环境。

（四）创造性地破解土地制约难题

第一，强化土地规划调控力度。按照 “企业向园区集中，土地向规模集中，农民向城镇集中”的土地集约利用原则进行规划设计，合理安排城镇人口与用地聚集程度，形成规模效应。严格规划和用地项目审批，从源头上抓好集约用地，提高存量土地的利用率。

第二，加大对城镇建成区现有土地的开发、挖潜改造力度。一是调整产业结构，改造旧城镇区，置换工业用地。在完善配套设施的基础上，实行资源招商、能人招商、以商招商等办法，采取用土地买断、租赁等形式，培育土地市场，建立土地市场一级开发机制，发挥土地资源的增值功能。二是加大旧城镇区改造整理土地力度，提高城镇土地的利用率、绿化率、容积率。三是加强城镇基础设施建设，提高集约用地水平，提升土地商品价值。

（五）建立多元可持续的新型城镇化建设投入机制

资金是城市建设与发展的“血脉”。围绕破解城建资金难问题，应全面放开城镇建设市场，用市场杠杆来激活社会、金融机构等多元投资主体。第一，建立政府、企业和个人共同投资的多元化投入机制。以政府投入为引导，鼓励企业和个人投资参与城镇公用设施建设，鼓励社会资金参与小城镇普通住宅开发、旧城改造和新村建设。第二，允许以小城镇某项基础设施为基础成立有限责任公司，负责筹集资金和基础设施的建设或项目发包，并对建成后的基础设施进行管理、维护和收费。第三，建议省、市做出硬性规定，在财政预算中加大城镇建设分配比重，并从目前的基础设施建设项目中切除一块资金专门用于城镇公用设施建设，发挥国家投资对城镇建设的拉动作用。第四，鼓励金融机构向城镇建设提供中长期信贷支持城镇基础设施建设。可以尝试城市信投公司在镇域试点。第五，大力吸引外资尤其是国外知名的战略投资者。主要包括向外国政府贷款，吸引外国企业、个人参与投资，利用联合国金融机构的低息贷款。第六，建立小城镇发展基金，疏通商业银行对城镇基础设施建设的投融资渠道。小城镇收取的城市维护建设税、基础设施配套费、市场管理费等应专款用于加快城镇化进程，促其跨越式发展。

（六）构建强有力的城镇建设组织保障体系

城镇建设改造是一项艰巨工作，难免会遇到很多矛盾和问题。为此，省委、省政府应始终坚持以无缝隙、链条式的捆绑责任推进工作，以此推动城镇化建设工作不断引向深入。应建立健全推进城镇化领导体系，完善城市长效管理机制，组建城市综合执法机构；应大力推行网格化管理，层层制定 《推进城镇化建设实施方案》、《推进城镇化建设目标任务分解》等文件，实行领导分包。同时，将工作任务逐项分解量化，层层签订责任状，建立分包领导与责任人捆绑考核责任体系。定期召开械镇化建设协调会，专题研究解决主要困难和问题，强化现场指挥和经常调度，落实挂图作战、台帐督导机制，构建起上下协调联动、齐抓共管的工作格局。应推行财政投资建设项目代建制，进一步提升城市建设的速度、质量和品位，提高城镇的吸纳和辐射能力。

参考资料

1.中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，中国农业新闻网-农民日报，2014，12（29）.

2.河北省委省政府关于推进新型城镇化的意见（全文），河北日报，2014，4（11）.

3．中国286个地级以上城市城镇化质量大排名，中国经济周刊，2013（3）.

4．从京津冀“两会”看三地协同发展新动向，燕赵都市报，2015，1（28）.