学者纵论特大城市社会治理

◎本刊记者 梁平 叶晓婷

（本文摄影：王启庚）

清华大学最近召开了“城镇化与特大城市社会治理”学术论坛，学者围绕“城镇化与特大城市人口管理”“社会治理与清河试验”“特大城市公共安全与应急管理”等题目，进行了论述与点评，传递了不少有决策参考价值的数据与观点。

以“城镇化与特大城市社会治理”为主题的“北京市社会学学会2014年学术前沿论坛暨郑杭生教授追思会”，2014年12月21日在清华大学熊知行楼举行。此次论坛传递了大量有决策参考价值的数据、分析与观点。与许多学术研讨会不同的是，参会的十几位专家学者在会议的前半程，纷纷讲述了刚于2014年11月9日因病离世的我国社会学界泰斗级教授郑杭生治学为人的故事。而有关城镇化的研究，正是中国人民大学原副校长、享年79岁的郑杭生教授生前非常关注并做了大量研究的领域。

公共服务别再纠结于“流动”与“本地”

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授的报告题目，是《城市化与特大城市人口治理》。记者了解到，据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，“特大城市”被定义为“500万以上人口的城市”，而原标准是“100万以上人口”。这样一来，我国的特大城市由原来的140个城市，减至16个。城镇人口（常住人口）占总人口的比重叫“城市化率”。翟振武披露，目前我国的城市化率达到了53%，而流动人口约有2.5亿人，每年以近1000万人的速度增长。未来规划城市化率将达到百分七八十，这意味着将来有近12亿人长期住在城里。

以北京为例，这座特大城市的流动人口接近一半。出于这一原因，翟教授认为，中国的这种城市化不同于真正意义上的城市化，而是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析说，现在的流动人口呈现明显的家庭化、居住长期化趋势。据对全国106个城市连续追踪调查显示，16 ～59周岁的已婚流动人口中有84.5%与配偶一同流动。所以，“如今的流动人口其实不怎么流动了，工作也不频繁更换，越来越稳定化、家庭化”。

针对这一“新常态”，翟振武教授建议决策机构，应转变理念，梳理政策，按照“常住”或“永久”的标准，为所有常住人口提供公共服务和管理，不要再纠结于“流动”与“本地”。例如，现在还把流动儿童视为“外地的”、“外来的”，认为他们迟早要“回去”。而现实是，这些流动儿童生长在城市，已经成了“城里娃”，他们没有地方“回去”，也不会回去了。我们的公共政策制定者必须清醒地认识到这一点。

翟教授还透露了一个令人惊讶的信息：据调查，流动人口中的人均受教育年限高于全国平均水平。

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授

国家行政学院应急管理培训中心主任龚维斌教授

中国社科院社会学所所长陈光金

中国社会学会会长、清华大学社会科学学院院长李强教授

清华大学社会学系副教授郑路

最高等级的风险是“社会失序”

国家行政学院应急管理培训中心主任龚维斌教授，则围绕“特大城市公共安全与应急管理”的题目展开论述。

龚教授说，城市越发达，人口越多，脆弱性越强，不稳定性越强，风险越高。龚维斌介绍，社会治理主要分成两部分，一是常态治理，二是非常态治理。非常态治理包括四类，一是地震、泥石流、海啸等自然灾害突发事件；二是事故灾难，如交通生产、沉船、空难等；三是公共卫生，如非典、禽流感、食品药品安全等；四是社会治安事件，包括恐怖袭击、群体性事件。

龚维斌介绍，美国“9·11”事件之后，我们发现应急管理、处理突发事件是我国的一个空白点。中国人民大学公共管理学院行政学系的两位老师曾写了《危机状态下的政府管理》，当时就这么一本书，没有第二本了。

后来“非典”的暴发更提出了一个非常重要的问题：我们在紧急状态下怎样去保护百姓的生命安全，政府应该怎样有效地应对这种巨大的社会危机？应该说当时很没有经验，手足无措，导致北京市市长被撤职。此后国内外发生了一系列突发事件，都给我们敲响了警钟。如2008年南方发生了特大雨雪冰冻灾害，大家看到的是交通线上的影响，但是真正影响大的是城市管理。比如广州市火车站当天聚集了20万人，如果不及时疏散，就有可能发生踩踏、骚乱，甚至冻死冻伤。湖南郴州当时断电一个星期，郴州市长就担心这座城市会变成一座黑城，一座乱城。

“我们现在在研究，北京市这样的特大城市面临的最大公共安全风险是什么？每时每刻有一百万乘客在地下输送的地铁如果受到恐怖袭击怎么办？如果发生地震等自然灾害怎么办？要居安思危。交通中断怎么办？停气了怎么办？ ”2011年一场雪，导致北京市交通险些瘫痪，2012年“7·21”大雨死了79人……这些风险必须有一套应急机制。而最高等级的风险是一旦出了事情，百姓不信政府，造成社会失序。所以发生突发事件后的信息公开、透明非常重要。

公共支出仅三成用于社会发展

中国社科院社会学所所长陈光金，介绍了在经济发展新常态的情况下，社会发展将面临的挑战。他谈到，新常态下的经济增长速度将下降为7%左右，而且得消除过剩产能，会对就业、财政收入、居民收入产生冲击。除了挖掘、培育新的消费增长外，经济增长战略选择的重点，在于加大社会领域发展的投资，比如城乡基础设施、文教卫生、社会保障、住房保障、养老服务等。“这些领域不发展，经济新常态就难以维持。”

陈光金认为，应该改变公共财政支出结构。“现代政府的公共支出里应有约60%左右用于社会发展，但我国现在只有约35%。”国家应提升社保水平，提高社会保障体系的运行效率，减少运行中的各种社会成本，包括腐败成本。他还强调，要强化社会组织的发展，扩大社会自我调节和治理的空间，让社区自治回归本位。

“社会管理”与“社会治理”

中国社会学会会长、清华大学社会科学学院院长李强教授，在会上透露了清华大学师生正在做的一个课题——“清河实验”。李强在《城市社会治理与清河实验》的演讲中提到，“社会管理”与“社会治理”虽然只是一字之差，但是内涵完全不同。“社会治理”的核心是让全体公众参与进来，激发社会活力。

其实，早在1928年，燕京大学社会学家杨开道和许仕廉，就组织学生进行了北京郊区的“清河实验”，对清河的历史、地理与环境、人口、婚姻家庭、经济组织、政治、教育、宗教等方面进行调查，写出了一系列调查报告。李强团队的实验显然有着历史的传承。

清河街道位于北京市海淀区东北部，常住户籍人口近3万户，7.4万人，另有外来人口8.4万人。李强的研究团队选择了3个实验点，分别是老毛纺厂单位大院型老社区、高档商品房社区和混合型社区。他们尝试在社区建立议事委员会（起到议事和监督功能），两星期开一次会，收集居民的意愿、需求，再告诉居委会，由居委会与街道一起想办法处理或改变。他们的调研证明，三个社区的居民都有很强的参与积极性。

李强还梳理了中国的社会治理史，如封建社会以皇权、家族、宗族式的管理方式为主，中国共产党执政后，成功地把政权建在基层，与百姓直接接轨，整合了中国社会。“但是，完全由党和政府主导的模式显然有其不足，一切都是政府包办，吃饭、穿衣都是粮票、布票，结果造成了一切都是依赖于政府，老百姓只是等待和依靠，社会失去了活力。”所以，在今天市场经济的局面下，政府需要厘清它所承担责任的边界，政府不可能包办一切，社会需要再组织，“实现政府治理与社会自我调节居民自治良性互动”。

怎样激发社会活力呢？李强提出需要从基层治理入手。居民对于把自己生活的小区建设成宜居和谐的社区有强大的参与动力，特别是住房市场化后，业主们对于自己的住房和小区建设都异常关心，所以，应充分发挥社区中的一切积极因素。李强认为，社区治理是社会治理的主要抓手，他的团队正在做的“清河实验”，就是试图建立社区治理的创新模式。

官方数据能公开的都应开放

清华大学社会学系副教授郑路在会上指出，从社会治理角度看，应让市场的力量帮助政府做事，发挥社会的活力。比如说NGO，在一些国家包括台湾地区发生自然灾害的时候，最先到场的往往是民间慈善机构等民间组织，而不是政府。美国谷歌在2009年预测流感的时候，比美国疾控中心还要提前两周就知道，成为影响非常深远的公共健康卫生事件。百度春节时用百度地图来看人口迁徙大数据，这其实都给我们研究公共安全、应急管理提供了很好的思路。很多决策是要在数据基础上做的，但是许多管理部门把数据看得太紧了，收集那么多数据都当宝贝一样放着、浪费着。现在在网上查一下，可以看到美国从联邦政府到地方政府各种各样的数据都在开放，学术机构也好，技术公司也好，互联网公司也好，都在用这些数据研究公共健康问题、自然灾害问题，这可以帮政府和社会解决很多问题。