看懂这次国企改革顶层设计的着眼点

近日发布的《国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》）释放了很多亮点，诸如分类推进改革，国资监管由“管企业”转向“管资产”，改建组建国有资本投资、运营公司，将国企红利上缴比例2020年提高到30%，混合所有制改革充分发挥市场机制的作用宜独则独、宜控则控、宜参则参等等，可说全方位完成了国企改革的顶层设计。

《指导意见》将国企分为商业类和公益类，这是重大的观念转变。比如为了支持创新创业的企业发展，部分国有资本可能需要引导和培育对初始创新创业最重要的天使投资基金的支持，但由于创新创业企业高风险，国有创业引导投资公司虽然不是公益性的，但却绝不能按商业类公司来考核，也不能从保值增值角度设置考核指标，而要从创业引导投资公司在创新发展，在转型升级中代表国有资本发挥战略性引导作用的角度来设置考核指标。同时，推进国企改革需要相对明确的“分类”，尽量避免把商业类划分成公益类，这样容易造成国有资产流失的漏洞；尽量避免把公益类归为商业类，使国有资本配置不会向公共服务领域和短期不赚钱的战略性领域配置，或配置了也会出现扭曲的运营模式。对各类企业也要设置科学、合理、一般可量化的考核指标，监管部门严格执行考核标准是“分类”改革落实到位的保证。

《指导意见》提出国资监管由“管企业”转向“管资产”的意见，这被视作本次改革的最大亮点。

国资监管“管企业”有僭越之嫌，而且传统的管企业方式不光制约了国企的发展，遏制了国企竞争力的提升，还滋生了诸多道德风险和贪污腐化行为。“管资本”可能更准确地把握依法履行出资人的职责定位，是走出“管企业”的困境的突破性思路。

当然，“管资本”对国资监管机构是个极大挑战。国资监管机构“管企业”轻车熟路，“管资本”从某种意义上是个空白领域，有太多功课要做。比如，科学界定国资出资人监管边界，建立监管权力清单和责任清单，推进国资监管机构职能转变。又比如，尊重规律，更市场化地管理资本。再如，国资监管机构管理的资本是企业资本，是实业资本，要格外注意不要把实业资本通过眼花缭乱的“资本运作”大规模变成金融资本，致使国有资本虚拟化，高风险的金融资本很容易造成变相国有资产流失。

国有资本投资、运营公司是实现“管资本”的重要组织形式，是国有资本市场化运作的专业平台。按《指导意见》描述的管理结构，应是国资监管机构通过国有投资公司管理国有企业的资本。按照这个管理结构，国有投资公司可能如雨后春笋般冒出来。除了国家层面的国资委，还有各省市的国资监管厅局，会不会出现各层面都有国资监管机构与国企之间的投资公司，甚至各层面基于“分类”管理的概念，成立若干个投资公司？据了解，很多国企层面都已建立了投资公司，弄得不好，冒出数以万计的投资公司也未可知。如何避免在国企重大改革中出现竞相组建投资公司乱象，须未雨绸缪。

此外，国有投资公司的运营模式也是个非常重要的问题，否则国有投资公司会成为新的地方政府融资平台。国有投资公司被认为是借鉴了新加坡淡马锡公司的模式。淡马锡代表政府成为国有公司出资人，对国有企业履行股东职责。企业对政府的分红由淡马锡管理，国有企业的扩张发展增资，淡马锡都第一时间审查和参与。淡马锡对外投资主要是对财政盈余的管理，以股权投资为主。淡马锡投资管理人国际招聘，内部管理、风险控制机制都非常严格，投资失误概率因此非常低。

国企红利上缴比例2020年提高到30%这条意见的提出，主要是国企红利上交比例较低，有必要逐步提高，按淡马锡模式，国企按比例对政府的分红全部要到位淡马锡，由淡马锡决定国企新项目和发展规划的投资，并管理盈余。换句话说，淡马锡财政资金管理包括了对国企的再投资，而不是国企随意动用红利收益。虽然以我国目前的体制还做不到，但改变国企把未上缴红利当作自有资金的认识误区和不负责任使用的行为却刻不容缓。