社会政策范式的转型

■文/龚岱辰 徐玲

社会政策范式的转型

■文/龚岱辰 徐玲

为加快发展以民生为重点的社会建设，中国政府出台了一系列利民惠民的社会政策。社会政策关系到社会公平和谐，对社会政策的研究既有着重要的理论意义，也有很重要的现实意义。社会政策的研究经历了从规范性社会政策到发展型社会政策的转变。本文将阐述发展型社会政策的新范式，即发展型社会政策的内涵，并围绕有关发展型社会政策的理论和内容而展开，结合我国实际思考发展型社会政策对我国社会建设的重要启示。

社会政策范式 规范型社会政策 发展型社会政策

一、社会政策范式内涵

社会政策定义源于1873年成立的德国社会政策学会，德国经济学家瓦格纳把社会政策定义为“运用立法和行政手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题”。此后，随着产业革命和工业化的爆发和加速，社会政策的内涵和外延也在不断发生变化。而在1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议中提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过了《加强发展性社会福利政策活动方案》中重申了“发展性社会福利”的新理念。

1、范式的特点

美国著名科学哲学家托马斯·库恩在其著作中系统阐述“范式”的概念和理论，“范式”指常规科学赖以运作的理论基础和实践规范，是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的观念和行为方式。

范式的概念是库恩范式理论的核心，而范式本质上而言是一种理论体系。它是按照既定的用法，形成的一种公认的模型或模式。库恩论述中的范式具有以下特点：首先，范式在一定程度内具有公认性；其次范式是一个由基本定律、理论、应用和设备等构成的整体，它给研究者提供了研究纲领；最后范式还为科学研究提供了可模仿的成功的先例。

2、社会政策范式

彼得·霍尔借鉴库恩的范式概念提出了政策范式的概念。他认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架在指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别的同时，还指出政策需要解决问题的性质。这个框架的影响力源于它常常被认为是理所应当的，而且作为一个整体难以得到仔细验证，它就是政策范式。

在霍尔对政策范式的定义中可以发现，一定的政策范式决定了决策者如何界定政策问题、如何设计政策目标、并且如何选择政策工具。通过对不同政策范式的对比，能够让我们确切的把握政策的发展倾向。在社会政策领域，利用霍尔对社会政策范式的界说，我们可以看出目前社会政策的转变，即发展型社会政策在旧的规范性社会性政策的衰弱过程中开始萌生发展。

3、传统社会政策范式

规范性社会政策是从实际中产生的社会问题出发，政策制定者根据所信奉的价值原则设计并实施的社会政策。所以说规范性社会政策与政治意识形态密切相关。

规范性社会政策在实际中常常会被分为两类：剩余型社会政策模型和制度性社会政策模型。前者的特点是有限政府干预，提倡高度个人责任、非营利组织介入社会福利和最大化运行市场机制来满足社会需求。而后者的特点是政府的社会政策涵盖每个人，提供普遍的福利和服务。无论是剩余模型还是制度模型的社会政策，都是一种补缺型的社会政策，都强调事后干预。从社会政策实施以来，这是一种传统沿袭的方式。

二、新的社会政策范式转变

自德国社会政策学会提出社会政策概念以来，社会政策开始广泛实行，但都强调事后干预。在当时的社会中，社会政策主要是缓解因工业化带来的社会问题，而且社会主流意识也左右着政府的决策。如何制定和实施社会政策，不同的党派、团体都有不同的意见，因而规范性社会政策总是会引起纷争和矛盾。

1、规范性社会政策范式的衰弱

二战后，西方国家实行普遍的社会福利政策，很多人相信，社会政策是解决社会问题和满足社会需求的纯技术性学科，社会政策应该超越意识形态的差异。这一观点是二战之后一段时间所谓“福利共识”的反映，但是意识形态各异的政党均认为政府应当对卫生保健、教育等社会保障方面负责。但是，有些人认为广泛的社会福利使一批完全依赖政府、好逸恶劳的人产生，腐蚀了国家的活力，导致经济停滞。

同时，马克思主义者也使社会福利与资本主义相矛盾这样一个观点扩散开来，他们认为西方资本主义国家的政府并不是利他主义的，社会政策被用来实施社会控制，以便促进资本家的利益。于是规范性社会政策总是难以超越意识形态的范畴，总是遭到来自不同方面的质疑。从社会政策的调整来看，我们总是难以跳出规范性社会政策的范式，但是范式内部的自反因素以及来自发展中国家的社会政策启发，新的社会发展政策基础形成，激发出新型的发展型社会政策范式。

2、发展型社会政策的成型

联合国在20世纪50年代通过社会发展项目支持第三世界国家的发展，并提出了“社会发展”的概念。但是之后的很长一段时间内，这一新的理念并没有得到广泛的反响，直到1990年代，特别是1995年联合国社会发展世界首脑会议。

自20世纪90年代中期以来，一系列新的社会政策不断得到实施，包括儿童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时间和等。这些政策使失业率下降，依靠社会救助的人数显著减少，收入差距扩大的趋势得到了明显的缓解。这些政策即发展型社会政策。

发展型社会政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态。其核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。以投资人力资本为核心的发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机结合起来，最后形成一种帮助个人和国家的政策机制。

3、发展型社会政策的内容

发展型社会政策与规范性社会政策的不同之处就在于，它是通过实施若干实际的社会投资策略，以“生产性”的社会福利干预，促进了经济的发展。由于发展型社会政策只是一种新型的社会政策范式，所以对发展型社会政策的内容界定仍然有着不同的看法。

作为发展型社会政策模式重要倡导者之一的梅志里认为，这一模式的出发点是寻求一种新的理念使社会福利的再分配功能能够得到更加合理的理解。比如将社会资源分配于具有生产性和以投资为导向的社会计划，因此提高社会成员的经济参与能力，进而对社会发展起到推动作用。具体体现在两个方面：一是经济的发展必须是包容、协调和可持续的，其核心是让社会的所有成员分享经济发展所带来的成果；二是社会福利应以社会投资为导向，其目的是提高人们参与经济的能力。

除了学者的讨论之外，很多国际组织也在致力于推动发展型的社会政策。欧盟在回顾了社会政策与经济效益之间的关系后提出了一系列改革措施，比如说创造更多的就业岗位，制定有利于工作流动的政策，改善社会保护制度等；帮助社会成员参与劳动市场。

三、对发展型社会政策的思考

发展型社会政策主张将社会政策与经济政策相互融合，而且社会政策的取向不是补缺型和事后型的，社会政策应该以社会投资为导向，寻求多种方式来发展社会资本与人力资本。

发展型社会政策弥补了规范性社会政策事后干预的不足，从源头上考虑将经济发展与社会发展结合起来。它还重视政府、私营组织和公民社会组织之间围绕整体展开合作，而不仅仅再是完全由政府承担实施，作为一种公民社会中的广泛参与，发展型社会政策的实施体现了个体的主体性地位。

由规范性社会政策到发展型社会政策的转变，是社会政策范式内部作用的结果，同时也是人类社会发展的必然要求。随着我国逐步进入社会转型期，各种社会问题开始出现，与之相应的是以改善困难群体生活状况和增进社会成员的普遍福利的社会政策的出现。可以说，我国也在开始进入社会政策时代。农村新型合作医疗制度、农村最低生活保障制度等等政策，预示着经济增长与社会发展相同步的理念也逐步进入高层决策视野，在这种形势下，发展型社会政策范式可以为我们的社会发展提供许多有益的启示。

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[2]杨立雄.中国城镇居民最低生活保障制度的回顾、问题及政策选择[J].中国人口科学,2004(3).

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[7]嵇绍乾.社会政策的新范式[J].社会工作，2011（02）：45-48.

（作者单位：安徽大学社会与政治学院）