江苏农业转移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

创新驱动CHUANGXINQUDONG

江苏农业转移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

就地就近转移已成为江苏省农民就业的主渠道。长期以来一直以劳动力输出为主的苏北以及苏中地区已从当年劳动力净输出地变为劳动力不足地，农村人口异地转移意愿下降，甚至出现强烈的户籍“逆迁移”需求。

现状与问题

1.农村剩余劳动力基本实现就地就近转移

截至2013年末，江苏省的城镇化率达到64.1%，比2012年提高1.1个百分点。作为人口大省，很长时期内，江苏的农村剩余劳动力转移压力很大。但近年来，江苏农村剩余劳动力存量基本转移完毕。就地就近转移已成为省内农民就业的主渠道。从2008年开始，每年的新增转移人数中，70%左右是就地转移。

2.农村人口异地转移意愿下降

（1）近年来得益于区域产业转移以及沿海开发战略的实施，苏北苏中地区都出现了明显的劳动力供给不足，扬州、盐城、淮安、南通等地频频出现招工难，特别是这些地区快速发展的各类制造业企业，招工难的情况比苏南地区明显，南通市2013年12月的求人倍率甚至达到1.09。

（2）2013年，苏北地区的人口净流出开始减少，常住人口多年持续下降的局面发生逆转，据统计，2013年苏北地区首次成为全省常住人口增加最多的地区，全年增加9.68万人，超过苏南的9.1万人。这与全省产业转移和区域经济发展的新格局密切相关。正是省内区域间经济社会发展的再平衡进程为人口的就地转移与就近转移奠定了物质基础。

3.农村人口城乡迁移意愿下降

在人口城乡迁移方面，农村人口的城乡迁移意愿急速下降，并且出现强烈的户籍“逆迁移”需求。这得益于城乡公共服务均等化进程推进较快，农村人口所享有的福利与城镇人口的落差持续缩小。在江苏各地，越是城镇化进程较快的地区，如苏南地区、全省各地的城市近郊地区，农村人口越是不愿意主动“进城”，既不愿意放弃土地也不愿意放弃农村户籍。更有甚者，一些地区不断出现进城农民的户籍“逆迁移”，即过去曾经通过各种方式放弃农村户籍，转为城镇户籍的进城人口，近年来开始想方设法将户口迁回原来的村里。如2010年，丹阳市约7000人放弃城镇户口，将户口迁回原来行政村。通常，这类农村地区已经融入城市群或都市圈的发展，农民不但有稳定的非农就业，还有来自农村集体建设用地的租金收益分红，他们实质上已经实现了城镇化。因此，没有必要再以城市规划区的扩张和城镇户口的交换来实现名义上的市民化。

4.以农民工流动为主的城镇化受经济、产业布局、公共服务、政策等多方面影响

尽管农民工进城务工趋于稳定，但我国城镇化在较长一段时间内仍将以数量庞大的农民工流动方式实现，经济周期波动和产业布局调整还将对农民工的流量和目的地产生影响，公共服务的改善也不是短期可以完成的。要求农民工以土地换市民身份，既不现实，也不公平。因此，国家有关农民工落户政策的制定与农民工的需求之间、农民工落户地的选择与城市出台的落户政策之间存在反差。

以公共产品均等化推进市民化的动力与阻碍

1.农民工进入城市受户籍制度和就业制度阻碍

（1）现行农村土地流转制度的不完善导致农民工不能安心在城市务工，呈现出兼业性和两栖性并存的特征。在城市进入环节，农民工最先遇到的是户籍制度和就业制度方面的障碍。受户籍制度限制，全国范围内的农民工劳动力市场难以完全建立，农民工即使找到了工作，也只是进入了一种非正规就业状态。这种非正规就业在短期内对农民工进入城市具有积极作用，但在长期内却会阻碍经济的发展，减缓农民工城镇化进程。

（2）“常住化城镇化”与“户籍化城镇化”两种观点的对立，短期显示着城镇户籍人口与农民工的差别化政策配置，但却在更长远的政策涵义中暗含着对未来农民工市民化道路的设计。由于其农民和产业工人的双重属性，身份和工作地点、性质都不固定，这种不固定导致其技能难以提升，同时也加大了管理和跟踪问效的难度，成为我国制造质量难以在国际上有竞争力的根本原因之一。我国要成为制造业强国，就要靠素质高、技术强的产业队伍支撑，农民工的市民化，是形成这支队伍的重要条件。

2. “常住化城镇化”更能促进我国城镇化发展

（1）如果农民工在某一具体城市落户后不再流动，或未来流动人口的数量在城市或城镇户籍化过程中趋于缩小，则将农民工转化为城镇新市民并以户籍配置社会保险与公共福利的思路更具长远意义。

（2）促进深度城镇化的根本做法，不在于将农民工户籍落在当地城市，而在于以居住地和就业地配置社会保障与公共服务的政策。其政策涵义是在不对进城农民工的承包地和林地权属变更的前提下，以居住地与就业地设计社会保障制度与公共服务政策，通过推进公共服务均等化消除城市因两种户籍人口间的不和谐而造成的资本损耗。

（3）城市待遇的提高使更多移民进城工作，城市的经济增长速度相应提高。逐步实现城市常住人口的基本公共服务均等化，使其与城市户籍居民均等享有保障与公共服务，这在理论上给出了现有制度框架下城乡分割向城乡融合自发演变的一种可能性。

3.农民工市民化困境

（1）农民工市民化既具有微观层面的私人收益，也具有宏观层面的正外部性。一方面，政府希望通过农民工市民化推动地区工业化、城镇化的发展；另一方面，政府又担心市民化的实现会导致农民工大规模地在城市积聚，给城市生活配套设施、文化教育与社会治安等带来沉重压力，最终压垮地方政府与阻碍经济的持续发展。

（2）农民工市民化不仅意味着其生活空间的改变，而且意味着生产方式和社会关系结构的彻底变化。这一改变涉及到多个利益主体之间的利益调整和重新分配，必然存在着转换成本，转换成本的高低以及转换成本的分担模式直接关系到农民工的顺利市民化。由于农民工自身对市民化成本承担力有限，只有少量的、具有一定经济资源和经营才能的农民工才能实现市民化。

（3）城市的承载力总是有限的，无论是为农民工提供城镇居民待遇，还是为其提供完备的劳动、医疗、住房、教育等方面的基本公共服务，都需要城镇有坚实的经济基础和强大的公共财政作为支撑。

公共产品均等化供给的制度性困境

1.推进基本公共服务均等化需充分考虑地方政府财政的支付能力、国家和省级财政转移支付规模以及城市公共服务资源的供给能力

（1）农民工市民化的利益更多地表现为宏观层面的国家利益，在现行政府层级结构中，农民工市民化的公共成本更多地表现为地方政府的公共支出成本，即农民工市民化的公共属性和公共利益在不同层级政府间存在明显的成本与利益的非一致性，存在激励不足问题。相对于中央政府而言，农民工市民化的经济、社会利益是巨大的，而这种成本却更多地落在了地方政府身上，在没有相应的成本分摊制度的情况下，出于对中央政府相关政策执行成本的思考，地方政府的策略性行为将是有选择性的执行中央政策，降低了政策效力。

（2）农民工就业的流动性特征决定了地方政府在农民工市民化方面的制度安排和公共投入收益方面存在不确定性和风险，农民工流动性就业必然会出现一个地方政府承担农民工市民化的成本，另一个地方政府却享受到了农民工较为廉价的劳动要素的利益，存在着横向层面的成本与利益的不一致。

2.对现行属地化管理体制提出严峻挑战

属地化管理体制下，我国政府提供公共产品的资源配置具有两个特点：一是无论在财力、土地使用指标还是在行政编制管理上，行政区和户籍人口都是配置的主要依据之一，而户籍人口也是政府公共产品提供的对象；二是属地化管理体制以实行户籍制度为条件，适应于一个人口流动相对静态的社会。进入高流动社会以后，这种体制必然对人口流入地政府提供公共产品的能力带来挑战。从表面上看，这是一个社会正义或权利平等的问题，背后却是属地化管理体制下，地区、城乡、大中小城市之间在公共服务提供水平方面的巨大差异。

3.缺乏全国统筹的社会保障体系

2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提到：“受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。”城乡分割体现在户籍人口与非户籍人口所享有公共服务的差别上。突出表现在子女教育和社会保障方面。由于地方政府是社会保障的主要责任主体，各个城市的社会保障体系均以服务本地居民为主。即使有些城市有专门为外来人口提供的社会保障，其保障水平也比较低，外来劳动力的参与率不高。加之没有全国统筹，社会保障账户无法跨省转移接续，这与进城务工人员的高流动性严重冲突。另外，城市的义务教育资源还没有在户籍人口和非户籍人口之间实现无差异的分配。

从公共产品均等化角度推进市民化的路径

公共服务均等化是在基本公共服务领域尽可能地使全体人民（不分城乡）享有同样的权利；或者说，政府应尽可能地满足全体人民在公共服务领域的基本需求。

1.建立费随人走的财政转移支付制度

把流动人口管理服务纳入地方经济社会发展规划，改目前以户籍人口为标准的公共服务经费划拨制度为以居民登记数量为标准，确保地方财政利益与居民规模相协调。改革财税体制，完善流入地吸纳人口的激励机制，逐步调整各级政府之间的财政分配关系。优先实施义务教育经费的全国统筹，逐步实施社会保障的全部或部分全国统筹。

2.建立农民工市民化的政府、企业与个人成本分摊制度

探索建立农民工专项资金转移支付制度，形成中央和地方财政共担机制。对吸引流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施，对吸纳流动人口较多的中小城市和小城镇，通过转移支付专项资金，做好基础设施扩容和公共服务提升。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

3.逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度

通过加强公共服务，推进市民化。在农民工享受均等公共服务的资格上，逐渐以参保代替户口。更重要的是将户籍准入与农民土地权利分离，还原户籍的人口登记功能，不把获得城市户籍与放弃农村土地权益挂钩，才是户籍制度改革的根本方向所在。完善《农村土地承包法》相关条款，赋予农民完全的土地财产处置权，引导他们在自愿基础上探索财产转让的多种方式。

4.建立多层次住房供应体系，多渠道改善农民工居住条件

建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂时按较低缴存比例，先行建立住房公积金账户。对购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对为农民工提供租赁住房的业主或机构，给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。

■ 编辑：王慧

*本文系江苏省社科基金课题“中国梦与民族复兴的共识凝聚与实践路径研究”（编号：13WTB031）的阶段性成果

作者单位：（江苏省社会科学院社会发展研究中心）