促进京津冀协同发展的四“点”建议

◎ 文/薄文广 陈飞 张玮

社会治理SHEHUIZHILI

促进京津冀协同发展的四“点”建议

◎ 文/薄文广 陈飞 张玮

京津冀地区的发展潜力和实际发展效果之间的巨大差异，发达的京津两市与较贫穷的环京津的河北省之间的巨大差异，京津对于环境的敏感与河北省重化工业的产业结构之间的巨大差异使得京津冀地区的协同发展问题日益引起了中央领导的高度关注。2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”，同年8月，在北戴河主持研究河北发展问题时，再一次提出要推动京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并作重要讲话，并就推进京津冀协同发展提出7点具体要求。此后，京津冀协同发展再一次成为全社会特别是京津冀三地地方政府关注的焦点。

京津冀协调发展面临的关键挑战

京津冀地区包括北京、天津两个直辖市和河北省，是我国最重要的政治和文化中心，是北方最大和发展程度最高的经济核心区。但三地之间差异巨大，协同发展面临挑战：

1.三地产业结构差异大，难以形成产业良性互动

不同于长三角地区各城市间产业结构较为相近，发展存在着渐次性特征，京津冀地区城市产业结构相差悬殊。从产业结构角度来看，北京市的第三产业在三个产业中所占比重最大，2013年第三产业所占比重已经达到76.9%，北京经济进入到“退二进三的后工业化阶段”，已经成为一个服务业为主的超级都市。天津市的发展主要是由第二产业和第三产业共同拉动，且第二产业比重略高于第三产业，2013年天津二产所占比重为50.6%，三产比重为48.1%，天津经济进入到“接二连三的工业化高级阶段”。河北省的产业结构表现为第二产业比较发达，第三产业发展较为滞后，2013年河北二产所占比重为52.2%，三产比重为35.5%，河北经济进入到“培二育三”的工业化中级阶段。

在产业链条上，北京的优势主要集中在科技和现代服务业，且均处于产业链的高端；天津经济正在由石化、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；河北除个别地区外，在制造业和服务业中均处于产业链的低端，且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多。京津冀三地之间产业的相互依赖性和上下游关联性较少，因此难以形成产业之间的互动。

2.三地内部发展差距较大，促使要素单向流动

京津冀不同的产业结构很大程度上决定了京津冀的发展阶段和发展水平。在京津冀区域之间，存在着发达的京津两市和较为贫穷落后的河北省。据统计，2013年，北京和天津两市的人均GDP分别为93213元和99607元，均超过15000美元，根据世界银行的标准，京津两市均已达到富裕国家水平。而作为京津腹地的河北省，2013年的人均GDP为38716元，低于全国平均水平人均GDP41908元，仅为北京的41.5%和天津的38.9%。

即使在北京和天津城市内部，非均衡发展态势依然明显。以北京为例，经济高度集中在几个主要城区，2013年北京实现地区生产总值19500.56亿元，其中朝阳、海淀、东城、西城4区的产值达12195.56亿元，占北京总产值的62.54%，而其面积才占到全市总面积的5.98%，其中，产值最大的朝阳区是产值最低的延庆县的42.97倍，如果从单位国土面积产值看，最高的西城区是最低的延庆县的1330倍。

京津冀之间以及京津冀内部经济发展形成的核心-边缘分布格局，固然可以使得核心区通过获得规模经济和集聚经济促进其进一步发展，但在循环累积因果关系作用下，集聚区与非集聚区的发展差距会越来越大，形成了当前京津冀地区的“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”局面。

3.三地缺乏协同治理机制，导致“三者共输”

从1986年时任天津市市长李瑞环倡导环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会算起，京津冀协同发展的话题持续争论近30年。1992年以后，受多种因素影响，京津冀区域协作和区域组织逐步削弱。企业之间、地区政府之间无序竞争的局面日益突出，京津冀区域与“长三角”的差距也逐渐加大。2004年2月，在国家发改委地区经济司牵头下，三地达成加强京津冀经济交流与合作的《廊坊共识》，同年11月，国家发改委正式启动了京津冀都市圈区域规划编制，但由于利益关系的分割和协调困难等原因，至今都没有推出。虽然三地近些年来也建立了类似长三角的区域合作机制并签订了加强双边合作的协议，但务虚的氛围较浓，执行层面的务实项目合作跟进较少，导致务虚的实际效果大打折扣。

促进京津冀协同发展的建议

1.把中央有效助力作为协同发展启动点

当前，京津冀协同发展已经处于三地共输格局，而这种个体理性导致的集体非理性，在没有更高层级的中央政府的强力干预下，京津冀三者自身很难打破这个恶性循环，因此中央政府层面的有效助力就成为京津冀协同发展的启动点。

（1）在国家层面设置专门机构，统筹协调京津冀之间有关区域合作和协同发展的战略决策，只有这样才能最大限度地消除京津冀三地之间决策的各自为战，而这个机构的负责人应该高于两市书记当前的政治地位，以便于协调工作；同时各相关部委（如国土资源部、住房和城乡建设部、财政部、交通运输部、环境保护部、税务总局）领导以及京津冀主要领导作为机构成员应一并参加，通过定期或不定期举办协调和沟通会议，研究制定京津冀协同发展的路线图。

（2）紧密结合天津市的自贸区，北京市的世界城市，河北省的转型发展等各自发展战略，加快进行京津冀协同发展总体规划和各分项规划的编制工作，并认真监督规划后的落实和执行情况。

（3）国家层面在京津冀协同发展中的作用和角色需要进行清晰和有效的界定，中央对于京津冀协同发展的促进作用应重点放在制度和规划的顶层设计，以及凭借三地各自力量无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上，如调整和完善基本公共服务一体化、税收返还，省份之间的横向转移支付，绩效考核制度等阻碍京津冀协同发展的制度和政策因素上，而不是利用行政权力对某个项目和产业发展进行行政性干预。京津冀三地也应充分利用这个机遇，自下而上积极向国家相关部委申请进行一些政策或措施的先行先试，并同中央层面的自上而下形成双向互动，进而促进京津冀区域的协同发展步伐和成效。

2.把三地利益协调机制构建作为协同发展关键点

京津冀三地协同发展迟缓的一个重要原因就是京津冀之间没有构建起基于平等关系的利益协调机制，在政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的共同作用下，导致优质资源和要素单向流动，限制了京津冀协同发展的步伐。

（1）建立利益表达机制。在推进京津冀协同发展三地利益协调机制的构建中，要让地方政府、企业、居民以及各种社会组织等非政府力量有渠道、有机会去表达它们各自的意愿和利益诉求，在目前阶段，特别要高度重视已经处于弱势一方（如相对于北京和天津政府的强势，相对弱势的河北省一方）的利益表达和诉求。应自上而下努力构建以京津冀领导联席会议为主的决策机制、以政府秘书长工作会议为主的协商机制、以协调会办公室为主的议事机制、以各专业委员会为项目合作执行机制的完整框架，并建立专门的京津冀协作发展机构、人员，并有固定的经费支持。

（2）逐步建立和完善区域利益分配机制。对于京津冀而言，为了北京和天津的环境可持续发展，河北省做出了大量的牺牲，因此应探索建立“利益补偿机制”，天津和北京应该对作出巨大利益牺牲的河北省相关地区进行一定的利益补偿，并逐步通过产业帮扶、人员培训、产业合作等形式加大补偿力度，进而建立利益共同体。

（3）逐步探索和建立相关的法律法规作为促进京津冀协同可持续发展的保障机制。包括在国家层面制定法律法规，引导和规范区域协同发展；在全国人大没有出台相关法律的情况下，具有约束力的区域合作组织（如京津冀协同发展委员会）可以制定相关规则，约束成员和区域合作执行机构的行为，并且在成员违反区域合作条款后明确其承担的责任。

3.把三地基础设施互通互联作为协同发展突破点

在区域协同发展进程中，应该审慎选择专题合作和具体合作项目的实施，并由易到难，由点及面的渐次进行而不能盲目地进行项目合作。因此无论是作为同处于一个省份的珠三角还是分属于相邻省份的长三角，在一体化初期都选择基础设施互通互联作为主要抓手，因为交通基础设施的完善和便利不但有利于省际之间人员和资源的流动，创造更大的区域价值，而且相对于其他方面具有较少的阻力和更容易显现的价值。在交通一体化基础上，进而向旅游合作、品牌推广、消费者维权、民生保障（社保、医保联网结算等）等可以有效增进所有参与地区利益的合作行为入手，然后逐渐向生产要素协同发展（科技资源、人力资源、金融、职业资格互认）、产业协同发展（规划一体化、市场准入、规范执法）、财税协同发展等方面渐次展开。

京津冀各城市之间的基础设施建设和便利通达性远远滞后于市场需求，特别是天津和河北省之间的交通通达性更为滞后，截止到2013年底，从天津始发到石家庄火车最快需要接近6个小时，天津到承德最快需要7个多小时，而当前珠三角和长三角地区都已经实现了1小时高铁经济圈，两者之间的差距及其对区域经济增长和一体化深化的影响差异不言而喻。应建立京津冀交通协调委员会，统筹安排和规划京津冀三地交通基础设施之间的互通互联。

4.把三地网络型合作治理作为协同发展支撑点

鉴于京津冀目前的发展现状及地位，因此在京津冀协同发展之初，应采用政府主导型模式，这可以在短时间内凝聚共识、制定政策并通过强有力的行政权力加以推行，但这种“自上而下”的模式存在着非市场性、非制度性、难监督性等特点，因此迫切需要适时向政府、企业及社会组织之间的多层次、良性互动的网络型合作治理方向转变。

（1）坚持“政府为引导，市场为基础，企业为主体，多方共参与”的原则，充分发挥京津冀区域的比较优势，如北京的高科技和研发能力较强，现代服务业较发达、天津的 先进制造业较发达、河北省资源禀赋较好，土地较为充足等，通力合作，进而达到合作共赢。针对京津冀区域内部发展水平差异较大的特点，如果企业特别是民营企业在没有潜在利润预期的前提下，是没有进行产业转移的动力和压力的，因此根据京津冀各自的发展情况，应该鼓励北京或天津的一些由政府主控的发展较成功的产业园区（如中关村科技园区和天津高新区）和津冀的相关政府和产业园区建立产业合作共建区，这可以有效地增进各方的合作意愿，巩固双方的利益纽带，进而带动区域间企业交流、要素流动、技术溢出、人才培养等，形成以园区共建的“点线”合作带动生产要素、企业主体、产业链条的“合作网络”，进而形成区域间产业协同发展格局。

（2）探索建立京津冀地区主要城市干部互相在对方对口的职能部门挂职制度，以实现换位思考，京津冀地区党校还可互派学员参加交流培训，并可联合主办以区域合作与一体化发展为内容的中高层干部主题培训班。此外，为了增进三地政府及相关部门的彼此了解，京津冀三地应积极建立跨地区的行业协会联盟或新的行业协会组织，协同政府，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的对接与整合，同时鼓励相关学术机构加强京津冀地区协同发展的学术研究，并积极鼓励外省市研究机构共同参与研究，通过轮流举办各种层次的研讨会和宣讲会等形式增进地区间的了解与合作，进而为京津冀协同发展实践提供理论指导和智库支撑。

■ 编辑：云霞

*本文系国家社科基金项目（编号：11BJJL068）的阶段性成果

作者单位：（薄文广、张玮，南开大学经济研究所；陈飞，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院）