论公共政策制定中的公民参与

■文/崔茂俊 乔冠宇

论公共政策制定中的公民参与

■文/崔茂俊 乔冠宇

我国人民民主专政的社会主义国家性质，决定了公共政策制定中的公民参与是必须的和必要的。实现政策制定中公民的有序参与，有助于我国社会主义政治文明建设的顺利推进，真正实现人民当家做主。本文从公共政策的含义出发，进而探讨分析了公共政策制定中公民参与的意义、我国公民参与政策制定中存在的问题，并提出了相关完善对策，以期能够为实现政策制定中公民的充分、有序、全面参与提供一些参考。

公共政策 公民参与 政府

公民参与是现代政治生活中的普遍现象，也是衡量一个国家政治文明的重要标准。公民参与到公共政策的制定过程中，有助于实现政策的民主化和科学化，同时为公共政策的实施奠定良好的基础。

一、公共政策的含义

探讨分析公共政策制定中公民参与的问题之前，我们必须首先明确公共政策的概念。如果不能知晓公共政策的确切含义，那么对于公共政策制定中公民参与问题的研究就无法进行，对于其它有关公共政策的问题的探讨分析也难以推进。关于什么是公共政策，目前尚没有一致的看法。不同的学者从不同的角度提出了众多的公共政策的定义，可谓是众说纷纭。公共行政始祖——伍德罗·威尔逊把公共政策视作是由政治家即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和规范。政策科学始祖——拉斯韦尔认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。①美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。我国学者张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关团体和个人行动的准则或指南”。②我国学者陈庆云则认为，公共政策是“为整个社会所做的权威性价值分配”。③我国学者陈潭认为，“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行动指南和准则，是由特定的公共权力机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。”④本文认为，公共政策是公权力主体（国家或政府、执政党及其他政治团体）制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为准则，它是一系列法令、措施、办法、条例、实施细则等的总称。

二、公共政策制定中公民参与的界定

随着文明的不断向前发展，现代民主制度逐步得到确立，公民的政治参意识普遍增强，政治参与范围不断扩大，逐步扩展到现代生活的方方面面，如经济、政治、文化等各个领域，随之而来的，是公民的政治参与行为表现出日常化、广泛化和普遍化等特点。但是时至今日，对于公共政策制定过程中公民参与的界定，仍然没有一个清晰明确的标准。在众多学者的观点中，笔者比较认同徐望来、李文敏的主张，即公共政策制定中的公民参与就是指当政府做出与公民具有厉害关系的决定和政策时，公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序直接进入政府的决策过程，了解相关的政策信息，并对决策发表意见和看法，以此来影响政策结果的行动过程。⑤此外，本文中的公共政策制定中的参与主体仅指不担任国家公职的普通公民，而非具有相应权利的国家公职人员，这也是大多数研究学者所赞同的观点。

三、公共政策制定中公民参与的意义

在现代社会中，公民参与政策制定的渠道和方式多种多样，具体有公民调查、听证会、专家咨询、民主恳谈会、公民旁听和网络参与等形式。公民听过上述渠道和方式参与到公共政策的制定过程中，具有重要的现实作用和时代意义。

1、更好的体现现代民主。随着时代的发展，历史的脚步迈进了现代文明，民主、平等、自由等政治观念逐渐普及，现代政治制度在大多数国家也逐步得到确立，人们的政治权利得到充分的尊重，普通公民参与政治生活的目的得以充分实现。在今天，人们通过听证会、专家咨询、公民旁听、网络和民主恳谈会等各种形式和制度，参与到公共政策的制定过程中，为公共政策的制定提供真实、可靠、充足的信息，以及有关的意见和建议，充分运用了自己的相关政治权力，实现了自己的政治诉求，充分体现了现代政治文明的应有之意，也充分实现了现代民主。

2、获取更多的公共政策信息。公共政策信息是指反映公共政策活动过程及其变化情况的一系列资料、材料和文件等信息。公共政策信息是制定公共政策的重要依据，如果没有及时、准确、全面、充足的信息，想要制定出具有较高科学性和准确性的公共政策，只能是痴人说梦、异想天开。公民通过参与公共政策的制定来表达自己的政治诉求，有助于拓宽政策信息传递的渠道，使大量的信息由普通公民传递至政府，从而使政府获得的政策信息更加全面和客观。此外，随着政策信息传递渠道的拓宽，公民会对相关政策信息作出反馈，更有助于实现公民和政府部门的双向沟通，从而使政府部门在获取信息的质和量上都明显提高。

3、提高公共政策方案的科学性。公共政策方案即制定者依据多方面的信息，结合现阶段实际，综合考虑各种情况之后，而最终选定的政策方案。选定的最终政策方案，一定要具有较高的科学性，这样有利于提高政策执行的效率和效果，进而更有效的实现政策目标。公民参与公共政策的制定，在一定程度上可以提高政策的科学性。首先，公民可以提供制定政策方案所需的相关信息，及时、准确、全面的信息可以在一定程度上避免由于信息不足而导致的政策偏差，进而提高政策方案的准确性。其次，在公共政策制定的参与者中，不乏具有相关专业知识和较高政治素养的公民，他们把自己的建议、意见提供给政策制定者，政策制定者在此基础上制定众多的公共政策方案，在实现了公共政策方案多样化的同时，也提高了政策方案的科学性。最后，公民参与到政策方案的制定过程中，可以对政策制定者起到一定程度上的监督作用，端正其态度，增强其责任感，进而减少政策制定失误所带来的损失。

4、更准确地确认公共政策问题。在现实社会的今天，存在这各种各样的问题和矛盾，但是由于资金、时间、精力等方面的制约，我们不可能把每项问题和每个矛盾都加以解决。另外，也不是每个问题都是所谓的公共政策问题。政策问题具有一定的主观性，这使得确认政策问题具有一定的难度。但是公民通过参与公共政策的制定，把自己的学识、能力和智慧贡献出来，为政策制定者提供全面准确的信息、意见和建议，进而帮助政策制定者明确公众问题的实质，分清各种社会问题的轻重缓急，从而使更准确地确认公共政策问题不再“难于上青天”。

5、减少公共政策执行的阻力和偏差。正如美国学者戴维·伊斯顿所说，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。所以公共政策在执行的过程中，会遇到方方面面的阻力，尤以社会公众的阻力为最甚。让公民参与公共政策的制定，可以有效的消除社会公众对公共政策的误解和偏见，使其发自内心的、强烈的认同公共政策，在政府部门执行公共政策时，自觉主动的加以配合，从而减少政策执行的阻力。此外，通过政策制定过程中的公民参与，政策制定者可以得到及时、准确、全方位的信息和公民的意见、建议、看法等，在执行公共政策时以此为重要参考，不断调整不符合实际情况的公共政策，进而减少公共政策执行的偏差，提高公共政策执行的准确性。

6、使公共政策更加具有合法性。合法性是公共政策的生命所在。在当今社会中，只有被大多数社会公众接受和认同的公共政策，才具有合法性。公民参与到公共政策的制定过程中，可以提高公民对公共政策的接受程度，使其更加认同公共政策，从而使公共政策得到社会公众的广泛认同和支持，使其更加具有合法性。

四、我国公民参与公共政策制定中存在的问题

1、公民参与意识不强。我国公民参与公共政策制定的意识普遍薄弱，造成这种局面的原因主要有两点。第一，传统封建文化的影响。封建时期的小农经济讲求自给自足，很少与外界发生联系，这种封闭的性格烙印在短期内难以抹去。再加上专制政治文化的影响，公民不可能、也不愿意参与到政治生活中去，从而形成了一种较为普遍的政治情绪——政治冷漠。第二，参与公共政策制定，无疑会消耗公民大量的时间、精力和金钱等，但是参与收益可能不会立刻实现，即参与收益的实现具有一定的滞后性和不确定性，从而导致了公民参与公共政策制定的积极性不是很高。

2、公民本身素质不高，参与能力弱。自从新中国成立以来，在党的领导下，我国大力发展教育事业，现在已基本普及了九年制义务教育。进入新时期，我国又实施了“科教兴国”战略，培养了一大批高素质人才，为实现中国的快速发展提供了良好的智力支持。但是我们应该认识到，由于历史、现实等多方面的原因，如今我国公民的总体文化素质还普遍偏低，从而制约了公民参与政治生活能力的提高。所以，要增强公民参与公共政策制定的能力，就必须进一步发展教育事业，提高公民的知识文化水平和自身素质。

3、参与渠道不畅通。虽然我国的宪法明确规定了我国公民有参与政治生活的权力，也规定了参与的各种渠道，如选举、信访和参加各种政治团体等。但是在现实实践中，上述制度出现了一系列的问题。如由于我国人口众多，我国的选举大多实行间接选举，经过层层的间接选举之后，选民的声音可能会被过滤掉，造成信息失真的现象，从而可能出现被选举者不能充分代表选民，不能反映其政治诉求，不能代表其利益等弊端。此外，我国的信访制度也亟待完善。有些政府部门的信访接待室从未“开门营业”，而是时刻处于“休假”状态。所以，畅通信访渠道，完善信访制度，从而建立起公民和政府的有机联系，已经时不我待。

4、对政府的信任危机。现如今网络技术的出现，大大方便了人们的日常生活，同时也打破了政府对信息和话语权的垄断。政府对于相关热点事件的不回应，甚至是刻意掩盖、回避和公然作假，出现了诸如“至于你信不信，反正我信了”的“神回复”，经过网络等大众媒介的传播，势必会损坏政府的形象，造成公民对政府的信任危机。如果公民对政府失去了信任，就不愿为制定公共政策提供及时、准确、全方位的信息，不会为制定公共政策建言献策，公民参与制定公共政策的积极性必然会大大降低。

5、信息公开不足。虽然我国建立了政务信息公开制度，并运用多种形式予以落实实施，在一定程度上提高了政府政策的透明度，公民的监督权、知情权也得到了进一步的落实。但是，我国的政务信息公开制度还存在着诸多不足，如政务公开形式化、只重公开不重反馈以及政务公开不规范等问题，另外政务公开也面临着很大的阻力。如果漠视公民的监督权和知情权，势必会使公民不能准确理解公共政策，对公共政策也难以缺乏认同，从而不利于公共政策的执行。所以，建立和完善透明的政务信息公开制度，进而调动公民参与公共政策制定的积极性，势在必行而且任重道远。

6、行政官员“官本位”思想严重。在进行政治体制改革的新时期，我们倡导转变政府职能，实现政府角色由“管理”向“服务”的转换，大多数行政官员从自身做起，身先士卒，努力践行着为人民服务的宗旨。但是受传统封建政治文化的影响，一些行政官员的“官本位”思想仍然比较严重，居庙堂之高而不忧其民，难以倾听来自民众的呼声，忽视公民的合理利益诉求。“官本位”思想疏远了公众的同时，也降低了公民参与公共政策制定的积极性。所以，彻底剔除行政官员的“官本位”思想，实现其角色的转换，是大势所趋。

五、加强我国公共政策制定中公民参与的措施

1、营造良好的政治参与氛围，提高公民的参与意识。在传统封建社会，由于受到专制政治文化的影响，公民的政治参与意识薄弱，参与政治生活的积极性比较低，大多数民众认为制定和执行政策是政府的事，与自己没有丝毫的交集，正所谓“事不关己，高高挂起”。但我国现在是人民民主专政的国家，人民是国家的主人，公民参与到政策制定的过程中去，既是公民的神圣权利，也是公民不可推卸的义务。所以我们应该通过各种形式的宣传教育，营造良好的政治氛围，调动公民参与政治生活的积极性。

2、加强对公民的教育培训，提高公民的参与能力。有些公民的政治参与意识比较强，参与政治生活的积极性也很高，但还是不能有效的参与到政策制定的过程中去，不能充分行使自己的政治权力，究其原因，在于公民的政治参与能力不足。通过各种形式的教育培训，使公民掌握与公共政策相关的知识，真正了解公共政策的本质，熟悉公共政策的制定和执行过程，进而通过参加相关的政治实践活动，提高公民的政治参与能力和水平。只有公民的参与能力提高了，公民才能积极地为政府制定公共政策建言献策，提出自己的真知灼见，进而提高公共政策的科学性和准确性。

3、拓宽参与渠道，完善参与制度。公民如果想把自己的利益诉求传递给政策制定者，进而使其转为公共政策，就必须要有畅通的参与渠道。随着社会不断向前发展，公民参与政策制定的形式和渠道呈现出多样化的趋势，市长热线、领导接待日的设立，使公民参与政策制定的渠道进一步拓宽。此外，实现公民有序、高效的参与到政策制定的过程中去，就必须有相关的制度做保证。在完善现有参与制度的基础上，进一步进行制度创新，才能保障公民参与生活的权力，使公民的利益诉求得到充分表达，自身利益得以充分实现，进而调动公民参与政策制定的积极性。

4、重新树立政府威信。在构建和谐社会，为实现“中华民族伟大复兴”的中国梦而努力的今天，政府部门应增强自身的行政能力，提高依法行政水平，实现政府角色由“管理”到“服务”的转变，促进经济和社会事业不断向前发展。在面对突发事件时，应及时、快速的制定相关处理方案，并把热点事件的最近进展通过大众传播媒介告知于公众，从而取信于民，消除政府信任危机。树立良好的政府形象，提高政府威信，还要求政府在制定共政策时及时疏导公民的不满情绪，在执行政策时自觉的接受公众监督。

5、建立信息公开制度。虽然我国建立了政务信息公开制度，使公民在一定程度上知悉了政府信息，了解了政府工作，对政府起到了一定的监督作用。但是，我国的政务信息公开制度关于政务公开的范围和内容没有明确的规定，关于公开的标准也比较模糊。此外，现在的政务信息公开制度是以政府为主导的，有时政府拒绝向公民公开信息，导致公民对政府作出的政策产生误解，怨声载道，进而导致公民对政策的认同感不强，不利于公共政策的执行。所以进一步完善信息公开制度，对调动公民参与政策制定的积极性，增强公民对公共政策的认同感具有重要作用。

6、行政管理人员以为人民服务为宗旨，剔除“官本位”思想。我国人民民主专政的社会主义国家性质决定了我国政府是为人民服务的政府。在转变政府职能、建设“服务型政府”的今天，政府部门更应该努力践行为人民服务的理念，树立求真务实的工作态度，坚持从群众中来到群众去的工作方法，维护最广大人民的根本利益。政府行政管理人员应自觉剔除“官本位”思想，正确定位自己的“公仆”角色，努力学习现代行政管理理念，提高自己的行政管理水平。同时密切与人民群众的联系，积极倾听群众的呼声，进而调动公民参与制定公共政策的积极性。

虽然我国的专家学者对公共政策制定中的公民参与问题进行了诸多研究，并取得了一系列的研究成果，但是从总体来看，其中还存在着一系列的问题和不足，与实现现代政治文明的要求还相差甚远。为此，社会各界应该高度重视对公民参与问题的研究，为扩大公民的有序参与积极建言献策，并营造良好的政治氛围，真正实现公共政策制定中公民的充分、有序和全面参与。

注释：

①拉斯韦尔.权力与社会[M].台湾五南图书出版公司，1982：8.

②张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社,1991：19.

③陈庆云.公共政策的理论界定[J].学术论坛,2000（2）.

④陈潭.公共政策学[M].海南出版社，2002：17.

⑤徐望来，李文敏.试论我国公共政策制定中的公民参与问题[J].网络财富，2009（3）.

[1]周丽君.论我国公共政策制定中的公民参与[D].成都：电子科技大学政治与公共管理学院，2007.

[2]孟锐.论我国公共政策制定中的公民参与[D].沈阳：东北大学文法学院，2008.

[3]朱水成.我国公民参与政策制定问题研究概述[J].理论导刊，2008,02:105-107.

[4]官灵芳.我国公共政策制定中公民参与的制度缺陷及对策分析[J].湖北社会科学，2009,03:28-31.

（作者单位：广西大学公共管理学院）