人民监督员制度法制化的路径研究

■文/游雪原

人民监督员制度法制化的路径研究

■文/游雪原

人民监督员制度作为一项新生法律事物，其在宏观制度立法以及选任机制、管理方式、监督范围、监督程序等微观操作层面还存在不少问题，需要进行系统的制度构建，通过立法使之法制化。

检察权 人民监督员 法制化 路径

在我国，检察机关享有强势的权力配置，集职务犯罪侦查、批准逮捕、审查起诉、提起公诉、民行监督、监所检察等职权于一身。那么，兼具追诉与监督职能的检察机关由谁来监督，“谁来监督监督者”？为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，最高人民检察院于2003年开展了人民监督员制度试点工作。但是，人民监督员制度经过多年时间运行，其问题日益凸显。

一、人民监督员制度运行存在的问题

（一）选任的问题

目前人民监督员的选任方式主要是“组织推荐”和“个人自荐”。“组织推荐”即由司法行政机关牵头，人大、政协、工会、妇联等单位推荐。问题在于：第一，组织推荐具有封闭性，普通民众难以了解选任过程，实践表明经单位推荐方式产生的人民监督员由于各种原因往往对参与案件监督的积极性不高；第二，人为地拔高人民监督员的选任条件，把很多公民排除在外。

（二）任期的问题

目前我国的人民监督员的任期为5年，过长的任期导致以下弊端：一是人民监督员具有足够的时间跟检察机关建立某种特殊的联系，在监督过程中为照顾情面而不积极审慎的履行职责；二是过长任期使人民监督员便成为了半职业化的身份，增大了他们寻租的空间和腐败的机会；三是过长任期使得人民监督员会出现厌倦情绪，积极性会大大下降。

（三）监督期限的问题

刑诉法规定的办案期间紧张，要求检察机关预留足够的时间让人民监督员对犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉这三类案件进行监督以及对其他五类情形提出意见实属勉强。

（四）监督程序的问题

“五种类型”案件中，一般是人民监督员自己发现问题后向检察机关申请启动监督程序。但是实践中对“五种情形”的监督工作难以有效开展，原因是发现问题后向谁申请、谁能申请、如何申请等均无具体规定可依。同时，职务犯罪案件查办过程注重保密性，案件承办人有理由为保密而不对人民监督员公开案情，人民监督员往往很难发现线索。

（五）保障机制的问题

人民监督员均是兼职，如果本职工作繁忙的话，两项工作在时间上就难免冲突，而了解案情和法律适用相关问题需要一个过程。“三类案件”的犯罪主体通常有一定的职权，人民监督员在履行职责时会承受各种压力和干扰，自身也存在安全隐患。对“五种情形”的监督使人民监督员面临的压力和阻力更大，如无切实的保障措施，势必会使人民监督员不敢、不愿监督。

二、人民监督员制度法制化路径选择

人民监督员制度的法制化路径应当选择渐进式立法：第一，在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加原则性规定，包括人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式，人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定；第二，借鉴人民陪审员制度的相关决定，由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》；第三，由高检院会同司法部制定《关于人民监督员制度的实施细则》，该细则主要关于实施人民监督员制度的具体操作办法和程序；第四，由司法部会同财政部就有关经费的来源、使用等财务保障方面制订具体规定。

三、人民监督员制度完善

（一）明确人民监督员监督权的属性和效力

检察机关所拥有的起诉、撤案等权力来自法律的授权，属国家公权力。如果法律赋予人民监督员刚性监督的权力，则人民监督员的公民权属性则将会向公权力发生转化，形成一种准公权。所以，在具体案件中，人民监督员对案件只能是行使程序性的监督权，对案件处理并没有决定权，其监督意见只起到提醒和参考的作用，不具有实体上的法律效力。

（二）限定人民监督员制度适用的案件范围

扩大人民监督员制度适用案件范围必然引发监督机制的连锁性调整，这需要通过修改相关刑事基本法律来实现。7因此，只对重大、疑难、复杂、争议案件和社会影响大、易产生信访问题的案件适用人民监督员监督更为可行。更有学者提出将“五种情形”的后四种情形排除在监督范围之外。

（三）优化人民监督员的选任、监督、保障程序

1、简化选任条件。建议将任职条件修改为：（1）拥护中华人民共和国宪法；（2）有选举权与和被选举权；（3）年满18周岁；（4）具备一般认知能力和表达能力。同时禁止受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的、行政拘留处罚的、被开除公职或者开除留用的人员担任人民监督员。必须为人民监督员提供必要的培训，确保人民监督员掌握正确行使监督权必需基本法律知识和程序。

2、缩短监督任期。为了解决“熟人化”的问题，可以参考国外相关监督制度规定，结合本国国情，将人民监督员的任期明确为两年，同时规定连任不得超过两个任期。

3、拓展监督手段。人民监督员不仅能够查阅案卷、询问案件承办人或辩护人等，还应该允许人民监督员在评议案件之前询问证人与犯罪嫌疑人等，允许调取、核实书证物证及视听资料等证据，变被动地为主动地问，从而对案件承办人所做的具体阐述进行调查核实，将听取报告式的监督程序转变为具有一定对抗强度的兼听式监督。

4、强化保障措施。将人民监督员所属单位支持人民监督员工作设定为法定义务，将监督工作时间视为工作时间，并合理调配人民监督员的工作安排。将选任管理人民监督员相关工作经费纳入司法行政业务经费预算予以保障。

[1]秦前红.人民监督员制度的立法研究[M].武汉大学出版社，2010：69.

[2]黄金钟.再论人民监督员制度构建的应然之维[J].湖南警察学院学报，27（1）.

[3]李卫东.人民监督员制度试行状况实证分析[J].中国刑事法杂志，2011（2）.

[4]卢乐云.化人民监督员制度改革的理性思考[J].法学评论,2009(6).

（作者单位：武汉市武昌区人民检察院侦查监督科）