云南实施民族区域自治制度过程中存在的问题及建议

文 / 马春　杨剑波　农开文　晓萍　 胡华仙　 施永寿

云南实施民族区域自治制度过程中存在的问题及建议

文 / 马春杨剑波农开文晓萍 胡华仙 施永寿

云南实施民族区域自治制度过程中存在的问题

民族区域自治制度符合中国统一的多民族国家，各民族大杂居、小聚居的基本国情，既照顾了历史，又有效地调整当代中国的民族关系，维护了各民族平等权益，促进各民族经济社会实现跨越发展，确保在中国特色社会主义事业中，不让一个兄弟民族掉队，实现了人民利益、国家利益、地方利益的辩证统一，实现了国家法制与政治统一，是马克思主义民族理论与解决中国民族问题相结合的成功设计，为中华民族的团结统一起到了不可替代的作用。但是，民族区域自治在云南的实施过程中也存在一些不容回避的问题，主要表现为：

（一）一些地方和部门对民族区域自治认识不到位，自觉性不够

在调查中发现，目前一些部门和地方在认识上存在偏差，主要表现为：一是认为民族区域自治是民族地方的事，由民族自治地方贯彻落实就行；二是认为民族区域自治工作是民族工作部门的事；三是认为民族区域自治就是中央和上级“给政策、给资金、给项目”；四是理解政策和法规出现偏差，没有处理好“国家”与“地方”、“区域”与“民族”、“统一”与“自治”、“经济”与“政治”等关系，在执行政策和法律上出现偏差或不到位情况。

（二）民族法规建设总体上较为缓慢，立法范围较窄，对贯彻执行《民族区域自治法》的相关行为规范覆盖不全面

我国包括民族法律在内的法律体系已经建成，但从贯彻《民族区域自治法》的需要看，覆盖面并不全面，特别是民族区域自治地方合法权益相关的领域，如资源开发、干部培养配备、教育文化、宗教事务等方面，都需要法律保障，需要进行立法。从云南的情况看，民族法制建设虽有长足发展，但在专门法、单行条例，特别是针对性更强的保护少数民族合法权益具体化、更直接地解放民族地区生产力、有效推进区域经济的地方性单行法规建设方面，普遍与发展和保障要求不相适应。

与此同时，重立法，轻废改的情况较为突出。一些法规制定下来以后，随着形势的变化，已明显不符合实际情况，但没有得到及时的修订；一些规范的内容和对象早已消失或变化，已经失去效用，也没有得到及时废除或修订，变成“死法”。此外，民族法规缺乏刚性规定，落实过程中自由裁量权较大，监督机制不健全，使很多民族法规变成了无太多实际内容的“慰问信”。民族法制建设的这一现状，也严重制约了民族工作法制化的进程。

（三）配套政策法规分布领域不平衡

《民族区域自治法》颁布以来，国务院2005年颁布实施了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，云南省先后制定了37件自治条例、134件单行条例、6件变通规定和7件地方性法规。数量并不少，但是经过分类以后发现，这些配套法规并不是一个比较完善的体系，存在着较为突出的不平衡问题。

从中央层面来说，一是虽然《民族区域自治法》第七十三条规定了国务院及有关部门在职权范围内分别制定配套的行政法规、规章、具体措施和办法，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》明确了进一步完善西部开发相关政策、基础设施建设的资金支持、矿产资源补偿费使用与生态补偿机制、财政支持的“三个确保”，民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展等方面的优惠政策，并再次规定相关部门制定配套法规和措施办法，但大多数部门没有按规定落实执行；二是法规本身缺乏行为尺度规范和程序性规范。如《民族区域自治法》及配套法规中，对上级国家机关依法履行职责进行了责任性规范，但没有进一步规定相应的行为尺度或量化标准，使得上级机关在执行法律时有较大自由裁量权，执行结果难以有效评估和监督。再如，规定对输出资源和为国家生态平衡、环境保护作出贡献的民族自治地方，国家“给予一定的利益补偿”，但没有规定测算标准，具体由什么部门执行等，不具备操作性。

从地方层面来说，一是不平衡现象突出，云南现有的自治法配套法规绝大部分是关于使用民族语言文字、照顾民族风俗习惯、培养少数民族干部、发展民族人口以及婚姻家庭等方面的规定，但在资源开发、土地利用、贸易投资、金融财政、税务税收等方面尤其缺乏，民族法规体系建设不平衡现象突出，严重制约了自治地方将资源优势转化为经济优势；二是变通、补充规定制定的力度不够，尤其缺乏创造性内容，体现不了地方特点，满足不了实际需求。我国授予民族自治地方变通和补充权的法律有13部，但目前云南只对婚姻法、选举法、森林法、继承法进行了变通，其他法律的变通或补充还是空白；三是延续了上位法的缺陷。如《云南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的规定“应当优先安排”、“应当降低比例”等等，到底多少算“优先”？降低的比例是多少才符合规定？没有免除怎么办？等等，缺乏标准和刚性规定。

（四）自治权界限不明晰，行使不充分

自治权是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的特别权利，也是完整的国家权力系统中的重要组成部分。依照规定，民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权，云南省各自治地方也制定了保障自治权行使的自治条例，但存在一系列问题：一是对自治权的规定很原则，缺乏清晰的权限划分，难以界定各级行政主体的权利界限、彼此关系和相关行为。如在实践层面上最重要的关系——民族自治地方的自治权与中央和上级各级权力之间的关系，一直没有明确界定，特别表现在自治地方最关注的事权、财权划分上，因权利界限不清晰，经常出现上级替代的情况，自治地方的自治权得不到充分体现。再如，与自治权关系密切的“管理本民族内部事务”的规定，到底哪些是本民族内部事务，哪些是地方事务，没有明确界限，在实际工作中要么“眉毛胡子一把抓”，要么把本民族内部事务等同于地方事务。二是自治地方人民政府既是民族自治地方的自治机关，又是一级地方机关，这同一行政主体的双重角色之间的职责权限界定模糊，导致服从上级与充分行使自治权两种法律职责和行为规范在不同要求之间产生矛盾，难以进行有效处理。相应地，到底哪些应该不折不扣地服从和执行上级指令，哪些又是可以变通或停止执行难以界定，导致现实中民族自治地方对行使自治权存有顾虑；三是由于自治权界限的不清晰，地方在制定作为行使自治权充分化、具体化的自治条例，试图对自治权进行规范时，往往无所适从，很难从结合实际和因地制宜的理念出发进行研究与设计，过多地照抄照搬上位法，导致地方特色和特点得不到体现，千篇一律，实际效用不高。

（五）民族优惠政策体系不稳定

据调查统计，国家先后制定优惠政策83项，包括财政优惠政策9项、税收优惠政策14项、工业优惠政策12项、农业发展政策7项、民族贸易政策10项、扶贫开发政策25项、外贸边贸优惠政策6项。但受国家现代化战略以及经济体制改革的影响，现行政策取向逐渐偏向以效率为主，原来以平等和照顾取向为主的这些民族优惠政策受到了全面冲击，很多优惠政策名存实亡，在一定程度上影响了民族自治地方享有特殊优惠政策的差别化待遇。主要表现在：一是经济体制转换过程中，政策的改革或调整导致原优惠政策失去效力。比如，财税方面，自实行分税制后，全国执行统一的政策，对少数民族地区在财税政策上的照顾实际上已不复存在，特别是财政取消包干制后，原定的民族地区超收全留、超支补助的政策已难以再执行下去，导致自治地方对上级的财政转移支付进一步高度依赖，导致民族自治地方自主性减弱的同时，不得不花费很大的精力保运转、保建设。即便如此，对一般性转移支付和专项转移支付的比例也没有进行明确规定，对程序也没有进行规范；金融方面，国家专业银行全面推行商业化改革，商业银行以利益为经营目标，民族地区的企业和各类基础设施建设由于基础差、缺乏市场竞争力，获得贷款越来越困难；民族特需用品方面，目前只剩金银等少数几个品种，原有的“民贸三项照顾”已基本消失。此外，在税收等垂直管理体制下，民贸民品企业享受税收优惠政策与低利率和贴息政策的门槛越来越高，企业竞争力越来越弱。二是优惠政策大都为原则性规定，缺乏相应的具体法规和配套政策措施。2001年《民族区域自治法》的修改，以及2005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》作出了对民族地区资金支持、矿产资源补偿费使用与生态补偿、财政支持的“三个确保”，民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展等方面的优惠政策。但是，这些优惠政策属于原则性规定，需要制定相应的具体行政法规和配套政策措施。三是优惠政策落后于形势的变化，适应不了现实要求。表现得比较突出的是在条块管理体制下，所有政策都进行“一刀切”，导致优惠政策难以落实。如在基础设施建设项目上，一般以专项转移支付方式拨付的都需要地方配套，而《民族区域自治法》及配套法规关于减免的规定往往落实不到位。在自治地方财力有限的情况下，往往出现上级扶持力度越大、项目越多，自治地方财政压力越大的现象，最终导致不敢要项目，或少要、晚要项目，或者把压力自己转移给项目区域内的群众，如少给安置费、搬迁费、补偿费等，与国家的民族政策导向实际上是背道而驰。再如，公职人员招考“一刀切”，一些少数民族因普遍受教育程度低，缺乏竞争力等，少数民族人才培养出现断档，集中在民族、宗教等少数部门现象突出。现阶段下，需要从实际出发，实事求是地调整和构建起适应新形势要求的民族优惠政策和执行体系。

（六）民族法规督查追究制度不健全

从调查情况看，目前民族政策法规执行情况不理想，主要因素有：一是民族法规本身缺乏针对性较强的罚则和刚性规定。二是督查制度不健全，对民族政策法规执行中出现的问题问责、追责，没有形成常态化、全面化。三是民族法规的司法实践还是空白，违反民族法律的行为没有得到应有的司法追究，也是民族法规执行力不强的重要因素。

对策措施和建议

（一）进一步全面提高对贯彻落实民族区域自治制度重要性的认识

调查发现，当前民族区域自治制度和民族区域自治法落实和执行当中存在的一些问题，既有法规本身方面的原因，也有执行者认识不到位的原因。当下较为急迫的是要强化政治责任意识、法治思维意识、依法履职意识、国家根本利益大局意识，着力解决提高贯彻执行民族政策法规的自觉性和主动性问题。

（二）加快民族区域自治法的配套法规建设

民族区域自治法作为基本法的各项规定大部分是原则性的，这就需要有一套科学而全面的配套法规来实现具体化，使之得到全面贯彻执行。从中央层面来说，一是考虑出台《民族区域自治法》的法律解释，对原则性的规定具体化，对相关法律责任进行清晰界定，对处理上级国家机关与自治地方之间的关系的程序性缺失做出补充，使《民族区域自治法》在实体内容和程序规范上有利于贯彻实施和法律监督；二是国务院有关部门按照自治法及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》制定配套行政规章和措施办法，切实落实自治法各项规定。从云南层面来说，一是要充分利用地方立法，制定适应新形势要求的民族法规，当前的重点是修订自治条例，为充分行使自治权提供更清晰、更具体的法律依据；二是加强配套法规立法，将各项规定具体化；三是对现行民族法规进行全面清理，开展法规立、改、废工作；四是针对当前突出困难、特殊问题，发挥政策制定效率更高的优势，制定一批专门政策，在实践基础上，较为成熟时上升为法规。

（三）充分利用民族优惠政策，促进经济社会发展

虽然在市场经济条件下，很多优惠政策出现弱化的倾向，但其作用仍然不可忽视，也无法替代。因此，应加强对优惠政策体系的研究，创造有利于利用优惠政策的条件和环境，充分利用好各项优惠政策，当前应将重点放在财政税收、金融投资、资源开发、特色产业、对外贸易、扶贫开发等方面。

（四）以提高治理能力为核心，切实提高民族自治地方的自治能力，充分行使自治权

当前，需要各自治地方深入研究有效提高治理、自治能力的措施办法，使民族区域自治制度的优越性得到更好发挥，既能实现民族自治地方又好又快发展，又能履行好国家赋予自治地方维护民族团结、国家统一的更大责任。

（五）制定民族乡专项扶持政策

民族乡作为民族区域自治的补充，对实现民族平等，保障各民族权益意义重大。特别是一些人口较少、集中居住在一个民族乡的少数民族，解决一个乡的发展问题，就在很大程度上相当于解决了一个民族的发展问题，如对贡山县独龙江乡的特殊扶持政策。目前我省尚有142个民族乡，总人口290.6万人，是民族工作的重点区域。当前可以重点考虑两个问题：一是着手启动《云南民族乡工作条例》修订工作，将相关制度安排和政策措施予以规范，将民族乡权益保障具体化、程序化、法制化；二是制定专项扶持政策，优先解决民族乡当前较为突出的脱贫发展问题，进而逐步解决其他问题。

（六）建立健全违反民族法规督查追究制度

对法规中有关民族自治权益的条款进行清单整理，分门别类，归口进行专项督查，使法规的各项条款规定得到执行的同时，及时发现问题，不断总结经验，对不认真履行职责的部门进行问责，对违法行为进行追究。同时，启动民族法规司法实践的研究与探索工作，逐步建立违反民族法规的司法追究制度。

（责任编辑赵芳 ）