法治政府建设的关键

王炳阳

摘 要：行政程序是我国建设法治政府的重要抓手。我国行政程序目前没有统一的立法规范，散见于不同的单行法律之中，体系并不完善。虽然行政行为在性质上和形式上的多样性导致行政程序的多样性，但是这些性质、形态各异的行政行为中还是存在着一些基本相同的因素，这就是要遵循基本的原则。行政程序的基本原则包括公开、公正、参与、效率原则。

关键词：行政程序；公开；公正；参与；效率

《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。在这其中专门提到了要完善执法程序。执法程序作为行政程序的一种，是法治政府建设的重要方式。本文主要探讨行政程序的建设和完善。

行政程序是行政机关实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。由于行政行为性质上和形式上的多样性，导致了行政程序的多样性。但另一方面，即便如此，在这些性质、形态各异的行政行为中还是存在着一些基本相同的行政程序，这不仅为理论所确认，而且也为很多国家所制定的统一的行政程序法所证明。当然，除了普遍适用各类行政行为的程序而外，各行政行为因其所具有的特性也会要求有特别的程序，如行政立法程序、行政指导程序、行政合同程序、行政规划程序等。

由于我国没有统一的《行政程序法》，只有个别的单行法规定了基本原则，如《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，但这些原则要么是仅仅针对某一类行政行为适用的原则而不具有普遍性，要么是仅仅是适用对行政行为的事后救济而不适用行政行为本身，因此都不能涵盖整个行政程序。2008年10月1日正式施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》首次以法的形式全面规定了行政程序所遵循的基本原则，[1]为我国以后制定统一的行政程序立法规定基本原则提供了很好的借鉴。笔者认为，虽然具体的行政程序制度目前无法统一，但应当至少包括以下基本原则。

一、公开原则

公开原则是指行政机关在行使行政权力的过程中，除了依法应当保密的以外，应当将行政行为的依据、过程和结果及其他可能影响相对人和公众权益的事项向行政相对人和社会公開。公开本身就是民主政治的要求和产物。随着行政权力的不断膨胀，行政机关所掌握的信息越来越多，行政过程也越来越复杂，行政机关权力一旦运用不当，对公众和社会造成的损害也会更大。因此，为了防止行政权的独断和滥用，人们越来越意识到对行政机关行使行政权力进行监督的重要性。要监督，首先得知道行政机关有哪些行政行为，这样公开原则就应运而生。我国历史上由于传统的神秘行政思维作祟，实践中更多的是采取“愚民以治民”，相对人完全是行政管理的客体。只是随着行政法治化和民主化的大趋势下，我们才认识到了行政公开对于规范行使行政权力、监督行政权力、公民参与行政都有着重要的意义，因此该原则逐步被立法所吸纳。从《行政处罚法》到《行政许可法》都规定了公开原则，《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和施行则是对以往行政公开规定的系统立法和具体化。虽然该条例的位阶还不够高，内容也不够全面和彻底，但是其对我国政府信息公开的促进作用是毋庸置疑的。

通过行政机关公开相应的信息，相对人才能知悉行政行为的内容，这样才能参与到行政活动中，才能平等的实现知情权，因此这既是参与原则的前提，也是实现行政公正的基础。当然，更是实现公众监督行政权力行使的的前提，因为这样才能有具体的监督目标和对象。

公开原则主要包括以下内容：

1.行政行为的依据公开。这里，“依据”包含两方面的内容，一是行政行为据以实施的行政法规、规章等法规范；二是各类政策和行政规定。法规范的公开在我国应该基本上没有多大问题，主要是各类政策和行政规定不公开、不透明的现象还比较严重。从实践中看，国家政策和省一级的政策，由于其级别相对较高，因此透明度也很高。但是省级以下的各级各类政策和行政规定，政府出于种种考虑，其自由裁量的空间很大。尤其是政府常常制定一些内部的红头文件供内部掌握使用，但这些文件却能对外发生效力，成为实施外部行政行为的依据。相对人想知道这些文件到底是如何规定的而要求查询，却经常遭到行政机关的拒绝，相对人不服该行政行为也是在情理之中。虽然我国从2001年加入了WTO，我国政府承诺遵循世贸组织的各项原则、制度中就包括“透明度原则”[2]，各级行政机关也作出了很大的努力，在信息公开方面取得了很大的成效，但我们也看到存在的问题确实也还是很多。正因为如此，《政府信息公开条例》的颁布实施就表明了政府公开透明的决心。

另外，“公开”也有两层含义。根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定，首先是制定行政法规、规章、政策的行为要公开。在制定行政法规、规章和政策之前，应广泛征求和充分听取相对人的意见，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人参加的听证会，行政机关应当对相关问题的背景情况予以说明和解释，回答相对人的疑问；其次，公开的另一层含义是公布，即行政法规、规章一律在政府公报或其他公开刊物上公布，政策也应该通过一定的方式予以公布，除非是依法应予保密的内容。至于行政规定，制定主体也应在其所管辖的范围内通过适当的形式予以公布。除了传统的媒体外，从目前电子政务的发展来看，政府网站是一个很好的公布平台。

2.行政行为的过程公开。行政机关要将行政决定的形成过程向相对人和社会公开，这样使行政机关行政行为的每一步骤都为相对人和社会知悉，这样有利于行政机关审慎行事，自觉接受监督，也使行政机关作出最后的决定能够更好的为相对人所接受。在这其中，行政听证是一项重要的制度。

3.行政行为的结果公开。行政机关作出了对相对人的权益有影响的具体行政行为时，应当及时将具体行政行为的内容以法定形式向行政相对人公开，这样相对人如果不服该行政行为就可以及时的行使其行政救济权。如有必要，还可以将具体行政行为向社会公开。当然，向社会公开的一般都是涉及到公共利益或重大的具体行政行为。

二、公正原则

公正原则是指通过正当的程序安排，使行政机关能够平等的对待相对人，排除各种可能的偏见因素，从而公平、合理的做出行政行为。它要求行政机关要办事公道，不徇私情，不因相对人的身份、财产、性别、民族等不同而差别对待。当然，“公正”本身带有很强的主观性，各人的立场、视角不同，对公正的解读也会有所不同，正所谓“一千人眼中有一千个哈姆雷特”。虽然如此，整个社会还是有基本的公正观的，正如对人权的认识虽然也有多种，但还是存在“作为最低限度普遍道德权利的人权”[3]，公正也是一样，也存在着能被普遍接受的“公正”。行政公正源于英国古老的自然正义原则，行政法上的自然正义原则是一个界定完好的概念，它包含公正程序的两项根本规则：一个人不能在自己的案件中做法官；人们的抗辩必须公正的听取。在法院和法定裁判所可以理所当然地认为这些原则必须得到遵守。但它们是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法权。它们同样适用于行政权。[4]根据这两项规则，要求行政机关实施任何行政行为，参与该行为的行政公务人员如果与该行为有利害关系，或者被认为有偏见或成见，那么他就应该回避。否则该行政行为无效；同时，任何人在受到惩罚或其他不利处分前，行政机关应该为其提供其申辩并听取其意见的机会，否则该行政行为也无效。该原则有以下功能和作用：

1.培育相对人的守法意识和法律信仰。法律信仰是指公民对法律的认同与尊重，并自觉将法律作为自己行为的准则。现代法治社会的基础不是法律制度本身而是公民的法律意识和法律信仰。而公民的法律意识和法律信仰不是与生俱来的，而是后天逐步形成的。在这个过程中国家权力是否合法、公正地行使，对公民的法律意识并形成法律信仰起着决定性的作用。在一个国家权力经常违反法律的社会中，公民绝对不可能形成对法律的信仰，进而自觉守法，只会投机守法。因此，要公民遵守法律的惟一力量就是國家暴力和高压。但这种暴力和高压既与现代法治潮流相悖，也不利于建设一个稳定和谐的社会，因此，只有国家权力（尤其是行政权力）的公正的行使，才对公民自觉遵守法律具有不可替代的作用，有利于培植公民的守法意识和对法律的信仰。因此，为了让一项行政行为具有正当性并为不同的人和团体所接受，我们不能强制通过一种标准，这样只可能带来更多的争议和麻烦，而可以通过程序的设置（行政回避、审裁分离、单方接触禁止、行政救济等制度）使行政行为为不同利益诉求的个人和团体接受，即通过程序正当达到实体正义。

2.增强政府的公信力。政府在行使权力的过程中要获得相对人的认同和配合，仅仅依靠权力所构建的权威是远远不够的，政府真正的权威来自其公正的行使权力而产生的公信力。如果一个政府不公正的行使了权力，或者行使权力总是被社会、公众质疑，又或者其不公正地行使权力的事实为大众所知，那么政府又如何能得到民众的信任，它的权威又如何能得到树立！因此，政府公正的行使权力，首先能获得民众的信任。其次，即使政府在行使权力过程中确实有错误、违法（而这基本上是无法完全避免的），民众对政府改正错误也就有足够的信任和支持，而不是动辄就质疑政府的任何行为，这在我国有着极为深刻的教训。[5]因此，只有行政机关的行政行为所产生的结果具有正当性，符合公正的要求，该结果才能被人们所接受。因此，政府处事公正，民众才会从内心接受行政行为的结果，这在我国现阶段有着极其重要的特殊作用。

三、参与原则

行政程序法上的参与原则实际上是参与民主的体现。参与民主理论的提出是对当代代议制民主理论的补充和修正。[6]虽然约翰·密尔认为，在现代条件下，理想上最好的政府形式是代议民主制政府，[7]况且民主本身就包含了参与的因素。但是随着民主制度的发展，尤其是近代以来代议制民主的理论和实践，民主政治和普通大众的距离越来越远，渐渐滑向一种隐蔽化的技术官僚威权主义统治，并出现了政治冷漠症，面临着合法性危机的威胁与侵蚀。此时参与民主理论应运而生。体现在行政法上，参与原则是指行政相对人在行政机关实施行政行为的过程中，有权表达自己的意见，并使自己的意见受到行政机关应有的重视；行政机关也应该为行政相对人提供各种条件和机会实现这些程序权益。各国在上世纪70年代以后都开始重视公民参与，相关的行政程序法也有诸多体现。

参与原则主要是使行政相对人不再是行政活动中的被动的、附属性的“客体”，而是真正的成为积极主动的行政法律关系主体的具有独立人格的一方，也是公民参政权和人格尊严权在行政程序中的具体化。相对人通过参与到行政活动中，不仅可实现自己的宪法权利，而且对行政机关作出理性的决定也有着重要的意义。

四、效率原则

效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对方合法权益的前提下适当提高行政效率。以尽可能少的投入，获得尽可能多的收益。程序设置的出发点虽然是为了保护相对人的合法权益，但是一味的强调权益保障而忽视效率，最终对相对人的保护也不能取得预期效果，因为“迟来的正义是非正义”。而在我国由于传统的“重实体、轻程序”的观念，一向注重效率，强调的是“效率优先，兼顾公平”。但是在很大程度上忽视了相对人权益的保障，致使虽然表面上案件处理得很有效率，但是案件处理结果并不能得到当事人主动的接受，执行行政行为受到各种形式的拖延和抵制，且动辄提起各种救济措施，耗费了大量的人力物力，严重消解了之前的所谓“效率”。因此，行政程序应当在不损害公民合法权益的前提下适当的提高效率。

注释：

[1]见《湖南省行政程序规定》第3-8条之规定.

[2]透明度是世贸组织追求的主要目标之一，在世贸组织的文本中涉及透明度的条文很多，主要的如GATT第3条、10条，TRIPs第63条等.

[3][英]米尔恩：《人的权利与人的多样性》，夏勇、张志铭译，北京：中国大百科全书出版社1995年版，第124页以下.

[4][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社1997年版，第95页.

[5]纵观这几年的一些公共事件，政府针对媒体曝光行为的任何解释和说明，民众的第一反应都是不相信。而后的事实确实也证明了这种不相信所具有的先见性和合理性。长此以往，建国以来所积累起来的政府的公信力就会消耗殆尽，当然就无法进行有效的社会管理。政府如不进行深刻的反思，势必距离公众越来越远。这就不仅仅是一个法律问题，进一步会演化为深层次的社会问题和政治问题了.

[6]卡罗尔·佩特曼认为，当代民主理论不再关注“人民”的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是与普通个人身上所体现出来的与政治无有关的必要品质的发展。在当代民主理论中，少数精英的参与才是关键的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的不参与，被看做是社会稳定的主要屏障。参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海世纪出版集团2006年版，第98页.

[7]约翰·密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第37页.