政府须变“土地财政”为“数据财政”

文｜朱扬勇

政府须变“土地财政”为“数据财政”

文｜朱扬勇

十八届五中全会提出“实施国家大数据战略”是从综合国际环境、技术趋势和中国形势而做出的战略决策，必须把握大数据带来的战略机会，提升政府治理能力、实现经济转型升级

朱扬勇

复旦大学教授，上海市数据科学重点实验室主任

国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）是国家大数据战略的一个顶层设计，十八届五中全会公报提出“实施国家大数据战略”则进一步明确，发展大数据是国家战略。经过30多年的信息化进程，信息化已经被广泛认识、接受并掌握。然而，信息化是生产数据的，大数据是开发数据的，二者有很大的区别。

大数据战略的落实需面对哪些挑战？

大数据是一个新生事物，对于各级领导干部而言，落实大数据战略面临诸多挑战。

一是对数据资源的特性不了解。不同于煤炭、石油等天然资源，数据资源有很多特性：数据资源不能直接观察，按物体的标准来说它是无形的；数据资源的定价目前还是一个难题，并且也很难将其计入固定资产或流动资产；数据资源拥有者可以以极低的成本大量复制并传播数据资源；数据资源不会因为使用而减少，也不会因为不用而增值。因此，不能按照对待煤炭、石油等天然资源的方式来对待数据资源，要尽早、尽快、尽量使用数据资源，而不是囤积待涨。

二是对数据资源的用途不了解。一个部门的数据资源是本部门长期信息化工作积累起来的，信息化进入常态，数据积累也是常态。长期以来，没有重视和使用数据资源，工作仍可照常进行。因此，并不知道数据资源还可以服务于其他部门或者社会各界，更不知道可以用数据资源来做很多创新业务。所以要鼓励甚至强制数据资源的跨部门、跨领域使用，这正是《纲要》倡导的数据资源开放共享。

三是没有形成可开发的数据资源。《纲要》要求政府数据资源开放共享，但具体落实的时候就会发现很多地方政府并没有形成可开发的数据资源。另外，绝大部分数据资源被放到了备份中心，备份中心的数据资源并不能用于开发利用。因此，需要加快建设可供开发的数据资源。

四是法律法规缺失。开发利用数据这种资源，首先需要解决的问题是数据属于谁？在数据权属不清的情况下，数据的流通交易、开发利用都存在法律风险。关于数据的权属，在法律上目前还是空白，所能够参照的只有知识产权法和物权法。由于数据资源的独特性质，这些法律用于数据显然不合适。数据非天然，情理上属于数据生产者，但有多个生产者的情形，权属问题很难界定。数据权属问题是影响数据资源开发利用的关键问题，需要法律界尽早解决。

五是思想上还没有充分准备好。多年的信息化，在所有的领域都积累了大量的数据，形成了数据资源。因此，数据资源的开发利用，所有的领域几乎都同时起跑，大家还没有准备好，大数据就来了。现在《纲要》要求政府带头开放共享数据资源、带头开发利用数据资源，这对各级领导干部是一个大挑战。要树立愿意开放数据、敢于开放数据的观念，同时数据开放要注意数据安全，但数据安全不能作为不开放数据的借口。

要正确认识大数据带来的战略机遇

2011年以来，联合国、达沃斯论坛、跨国公司巨头纷纷看好数据资源的开发利用，主要发达国家提出了大数据发展战略。十八届五中全会提出的“实施国家大数据战略”是从综合国际环境、技术趋势和中国形势而做出的战略决策。必须把握大数据带来的战略机会，提升政府治理能力、实现经济转型升级。

一是政府数据资源开放共享是提升政府治理能力的有效途径。改革进入深水区后，需要解决一些深层次的问题。例如，公共权力部门化、部门权力利益化的问题；又如，各部门协调解决一些突发事件（灾害救助、股市救市）需要数据的互联互通。政府数据资源开放共享将有利于上述问题的解决。另外，依据大数据分析结果制定政策和法规，将社会管理从事后处罚转向事前防备（尤其对于社会治安、防范腐败等方面）。养成用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的工作习惯，实现基于数据的科学决策，将大幅度提升政府的治理能力。

二是加快培育数据产业，推动经济转型升级。数据资源开发利用将形成一个战略新兴产业——数据产业。数据产业集第一产业的资源性、第二产业的加工性和第三产业的服务性为一体，是新型的产业形态。基于大数据的产业整合正如火如荼地进行，成为传统产业转型升级的典范，例如：精准广告改变了传统广告业，余额宝改变了银行的活期存款，支付宝改变了刷卡消费，小米手机和乐视电视冲击了传统制造业，滴滴打车颠覆了出租车，电子商务让传统门店关门的同时也带动了物流业的发展。

三是推进政府数据开发利用，变“土地财政”为“数据财政”。当前，推进政府数据资源开发利用的一个主要障碍是“数据不愿意开放共享”，其本质是利益分配的问题。数据收集、管理和维护是有成本的，数据开放也是有成本的。因此，需要理性看待“数据不愿意开放共享”问题，允许数据资源拥有部门在数据开放共享过程中获得一定的利益。近20年来，政府通过盘活土地资源，实现了经济高速发展，城市现代化进程得以加快。虽然“土地财政”被人诟病，但不能否认“土地财政”在这些年经济发展中的贡献。当前，“土地财政”已经难以为继，但“盘活政府数据资源，建立数据财政”的时机可能已经到来。和土地不同，数据不会越用越少，并且数据本身会日益增加，因此盘活数据资源，建立“土地财政”可能是政府数据资源开发利用的有效手段。

加快推进中国数据能力的建设

人类的竞争正加快转向对网络空间的竞争，网络空间的竞争就是数据资源的争夺和掌握。未来的数据武器将直接摧毁敌国的电力系统、让银行资金流出、让股市崩盘，从而摧毁一个国家的经济；未来的数据技术将加工出大量的数据产品，提供众多数据服务，创新生产和生活方式，这取决于国家的数据能力。数据能力是对数据资源掌控、掠夺、开发的能力，主要包括数据资源拥有量、数据技术的掌握程度和数据人才数量等三个方面。建设中国的数据能力，其战略意义可比神舟航天、嫦娥登月、蛟龙探海，是国家竞争力的全面提升。

一是建设可开发的数据资源和数据储备。保护已有的数据资源，建设可用的数据资源、储备数据资源、掌控数据资源。尤其要率先建设中央战略数据资源，为中央顶层设计和战略决策服务。在各省市建立各自的数据资源中心，为政府治理服务。各地可因地制宜，发展本地区的大数据资源，例如，农业大省可以建设发展农业大数据，旅游大省可以建设发展旅游大数据，金融中心更需要建设发展金融大数据，等等。

二是发展数据科技。大力支持开展数据科学研究，支持数据技术开发，掌握核心技术，设立科学研究专项基金、科研基地、创新基地，形成“数据驱动创新，创新驱动发展”的局面。培育和发展数据产业。

三是加快培养数据科学人才。突破体制机制限制，大力支持高校设立数据科学学院、数据科学和大数据专业、学科体系，鼓励开展跨校、跨学科的大数据综合人才培养；整合社会力量建设大数据人才培养基地、大数据市场培训机构。