城市低碳转型与政府职能转变

◎ 文/陆小成 侯祥

城市低碳转型与政府职能转变

◎ 文/陆小成 侯祥

改变传统高能耗、高污染的粗放型城市发展模式，选择低消耗、低污染和低排放的低碳转型模式是我国城市应对资源能源环境瓶颈性制约的迫切需要。本文重点论述在城市低碳转型背景下，政府具有哪些职能、如何定位、如何转变等重要问题。

城市低碳转型与政府职能转变的提出

1.实现低碳转型缓解城市资源能源瓶颈制约

党的十八大报告明确指出，我国发展中的不平衡、不协调和不可持续问题依然突出，加快城市转型关系到我国未来经济以及社会发展大局。以高投入、高消耗和高污染为特征的粗放型经济增长模式严重制约我国城市经济及社会的可持续发展。目前全球气候变暖已是不争的事实，“碳减排”行动刻不容缓，气候危机表面上看是环境问题，实质上应该引发人们对于未来城市发展模式的反思。在此背景下，加快城市低碳转型成为我国未来经济发展的重要战略任务。

城市低碳转型是开拓新型城市发展理论和规划理论的有利契机，也是寻找新的经济增长点，实现低碳发展的必经之路。城市低碳转型是面向绿色经济、低碳经济发展的需要，通过技术创新和制度创新，实现城市经济和社会的清洁发展与可持续发展。它强调资源能源的高效利用、环境污染治理与生态修复，强调更加集约型经济结构和环境友好型社会的建设，强调更加生态宜居、绿色低碳的生活空间的重构与持续发展。

2.实现低碳转型为城市职能转变提供新导向、提出新要求

党的十八大报告指出推进生态文明建设，实现绿色发展、循环发展和低碳发展，必然要求政府明确自身的职能定位，加快城市绿色低碳转型。我国城市问题的成因在于为了追求经济短期效应而过度开发资源，从本质上讲则是城市政府对经济功能过于重视和过分干预，对公共服务、社会建设等其他职能相对忽视，导致政府职能缺位、错位和空位，直接制约了城市的持续发展与低碳转型。应对全球气候变化和资源能源危机催生低碳经济模式的构建，这些外部环境以及我国向国际社会作出的减排承诺压力，为我国城市实现低碳转型提供了新的导向。面对高碳发展和严重环境污染问题，城市政府应该正确定位，科学履行政府职能，适时促进城市向低碳转型与发展。城市低碳转型要求实现资源能源的集约型利用、环境友好型生产，进而促进城市政府加快面向绿色低碳发展的职能转变。

3.实现低碳转型要求各级政府明确自身职能

加快政府职能转变，要正视低碳转型对政府所提出的要求，科学定义和明确规定政府职责，正确处理好城市转型所涉及的各要素之间的关系，正确履行职能，全面推进城市低碳转型。

城市低碳转型的政府职能定位

1.制定低碳战略规划职能，加强低碳转型发展的宏观调控

社会主义市场经济对于城市政府管理职能的要求是通过制定有效战略规划进行宏观市场调控，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。因此，城市低碳转型需要明确实施城市低碳转型的规划职能，即通过政策鼓励、资金支持、创新体制和完善设施，构建高效、低耗和集约的低碳增长模式。

通过科学规划和战略选择，促使城市改变传统的高能耗发展模式，并根据城市现有资源要素条件，因地制宜，做好统筹规划和分类指导工作。统筹规划就是要求政府从城市低碳转型的一般规律出发，对城市低碳转型发展的基本原则、主要目标和产业导向等进行科学定位，强化城市规划的战略性、综合性、总体性和系统性，强化政府规划的绿色、生态和低碳。分类指导就是要求政府在制定方针时，鼓励城市根据自身发展情况和所处地理环境，制定符合有利于自身发展的低碳发展模式，体现出城市差异、资源禀赋和绿色基础设施等特征。

2.加强政策创新职能，促进低碳转型资源整合

党的十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。因此，加强城市低碳转型，要重点明确政府在深化生态文明体制改革中的职能定位，通过体制创新、制度创新和政策创新，实现绿色低碳发展。

（1）处理好政府宏观管理与市场调节的关系。坚持政府引导、市场推动和公众参与的原则，建立起符合市场发展规律的运行机制、调控机制和监督机制，充分发挥政府和市场对转型发展的调节作用，整合调动区域内一切积极因素，广泛争取区域外的支持与合作，促进城市低碳转型。

（2）明确政府的功能性职能。对于自然保护区和重点公益林区，政府要实施严格的保护制度，建立以生态保护和绿色发展为目标的长效机制和以生态文明建设为基础的政绩考核体制机制，促进城市产业转型，实现城市经济社会低碳转型。

（3）给予低碳转型更多的政策优惠。根据自身经济因素制定资源价格、资源的产权制度以及资源的经营机制等，将部分中央权力授权给地方政府进行试点。

3.加大资金扶持职能，促进产业调整升级和投融资环境建设

城市低碳转型作为外部性较强的经济行为，需要足够的资金支持，政府层面应该加大资金投入力度，解决城市实现低碳转型的资金问题。其一，建立低碳发展基金，对于产业低碳转型、低碳建筑和城市绿化等重大项目改造投入资金，加快低碳项目建设。其二，充分发挥社会资本、社会组织和社会力量等多元合作功能，建立多元化投融资机制，鼓励社会资本、民间力量和慈善机构等投入足够资金参与城市低碳转型。

4.提升公共服务职能，提供低碳服务保障

城市低碳转型是面向公共利益最大化的公共产品，具有较强的正外部性，需要政府提供必要的促进低碳转型的公共产品和公共服务。在市场经济条件下，由于一些需求具有很强的正外部性效应，一些需求成本较高的公共产品很难通过市场进行生产，使得群众很难通过市场机制使需求得到满足。外部性活动的存在需要政府履行公共服务职能，要求政府加强低碳产业政策引导、提供财政投入，加快城市园林绿化、绿色基础设施、城市生态环境修复等公共服务供给。政府履行低碳转型中的公共服务职能，能从降低整个社会运行成本的角度出发，弥补市场经济体制不足，促进城市绿色低碳经济发展，推进生态文明建设，为城市低碳运行和市民生活环境改善提供必要的公共服务和低碳保障。

5.强调市场监管职能，构建良好市场秩序

政府应该大力鼓励有利于城市低碳转型公司的市场准入，降低“门槛”，使得市场投资环境向有利于城市低碳转型、低碳产业发展等方面倾斜。

对于已经获得财政及政策支持的企业，城市政府应该加强监管力度，防止不符合低碳转型的产品流入市场，构建低碳转型的良好市场秩序，保障社会资本、民间力量和慈善机构的积极参与，为城市低碳转型与发展营造稳定、有序和高效的市场秩序。

转型中政府职能转变的路径选择

1.树立低碳发展理念，形成推进城市低碳发展与职能转变的共识

伴随着我国经济结构性调整，我国政府对经济的发展提出了更高要求，即在提高效率的同时，关注发展与自然生态环境的平衡。既要在发展中保护，也要在保护中发展，既要提高环境效益，也要保证经济增长，这种发展并不是量上的发展，而是体现经济发展对环境的补偿，实现经济、资源和环境的和谐统一。

树立低碳发展理念，需要获得政府、企业、社会组织和公民个人的共识，这种共识是对全球气候变化、低碳宜居空间和低碳发展环境的统一理解、关注和支持。只有形成共识，才能整合各方面的资源和力量，加快城市低碳转型的政府职能转变。

2.明确宏观调控职能，加强低碳城市空间的战略布局

政府职能转变的方向是加强宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等基本职能。在城市低碳转型过程中要积极发挥和明确政府的宏观调控职能，包括对产业布局、交通布局、建筑物、基础设施等系统的调控。对已经处于资源匮乏甚至衰退的城市而言，产业转型已成为城市低碳转型与可持续发展的核心环节。资源型城市所在地的省、市政府要正确处理资源型产业与非资源型产业的关系，推行产业多元化模式，以产业转型带动城市转型。资源型产业和非资源型产业之间，可以是接续关系，可以是替代关系，也可以是接续和替代并存。从低碳型城市的空间布局和宏观调控考虑，加强低碳型城市经济结构、社会结构和交通结构等的系统调整，要特别重视产业与交通、生活空间的协同发展，避免睡城现象和职住分离导致的交通压力，同时大力发展低碳交通，减少碳排放和环境污染以及城市拥堵，避免产业和商业等过度集中，从战略布局上疏解城市功能和产业集聚，促进城市低碳绿色发展。

3.完善政策引导职能，鼓励城市低碳创新发展

所谓低碳创新，是指一定区域内，以降低碳排放、提高能源效率和实现区域低碳转型与低碳经济发展为基本目标，所采取的各种技术、制度、管理、文化等多方面的低碳化的创新手段和工具的集合。城市低碳转型离不开低碳技术创新的驱动作用，低碳技术创新是助推城市转型与绿色发展的重要引擎。城市发展的绿色转型需要更加重视节能减排，更加严厉地控制污染物排放，更大力度地推进能源技术进步和能源结构转换，加快低碳发展步伐，改善环境质量。在进行低碳转型的政策引导时，城市政府一定要注重政策的可执行性，因地制宜建立起符合当地经济发展的政策，搞活政府与社会之间的关系，充分发挥社会资本、社会组织、社会力量等多元合作功能，使社会的每一方都能享受到城市低碳转型的好处，从而改善市场的投资环境，加快城市低碳转型进程。

4.强化公共服务职能，降低城市低碳发展成本

面对低碳转型的公共服务，城市政府的管理职能要从直接的控制，转为间接的引导和快捷的均等化的公共服务。随着社会经济的发展和生活水平的提升，城市居民对绿色、低碳、宜居的生活空间和物质消费需求逐步增加，更加重视绿色食品和食品安全，重视低碳的生活环境，重视低碳绿色的工作空间等。这些需求迫使城市政府要加强低碳转型的相关公共服务的提供，包括面向绿色低碳的基础设施，如城市园林、绿地、绿道和公园等面积扩大与修复建设，包括绿色建筑、绿色交通的布局与提供，包括低碳消费、低碳生活的教育、医疗、文化和体育等方面设施的建设与公共产品的供给。通过布局和建设更多的低碳化公共设施，为企业进行低碳发展降低成本，提升城市低碳功能。

5.完善市场监管职能，发挥市场在低碳资源配置中的决定性作用

加强市场监管职能，在于构建有序、自由和法治的市场环境，为城市实行低碳转型减少不确定性因素。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要构建公平、自由竞争的市场环境，对于低碳转型而言，就是要重视依靠市场力量、市场机制促进城市低碳转型。完善的竞争机制把一些不符合低碳转型的产品淘汰下去，从而又改善了对于低碳转型的投资环境。通过良好的投资环境，政府能充分发挥社会资本、社会组织和社会力量等多元合作功能，建立面向低碳经济、低碳转型和低碳创新的多元化投融资机制，鼓励社会资本、民间力量和慈善机构等投入足够资金参与城市低碳转型。

（作者单位：陆小成，北京市社会科学院市情调查研究中心；侯祥，北京工业大学耿丹学院）

■ 编辑：田佳奇

*本文系北京市教委民促大学生科研项目《北京城市低碳转型的问题与对策研究》（编号：MCDXS201459）的阶段性成果