人口老龄化视角下的城市空间应对

■ 于一凡

（作者为同济大学城市与城市规划系教授、博士生导师）

●养老设施配置与老年人口分布不均衡。

●居家养老服务设施体系应形成市、区-街道－居委会三级空间结构。

●老年人各种机能随着年龄增加退化，活动空间缩小，为老年人创造弥补性和支援性的居住环境，提高适老化程度已成当务之急。

城市养老设施是指为老年人提供中长期生活照料、专业护理以及生活辅助等综合性服务的公共设施，既包括敬老院、养老院和福利院等为老年人提供全托生活照料和专业护理的机构养老设施，也包括为普通社区中的老年人提供介助、介护服务、保健康复、文体娱乐以及辅助服务的设施，如社区老年人日间照料中心、社区老年人活动中心、助餐点等。

从专业机构养老设施建设情况来看，数据显示，2014年全国各类注册登记养老服务机构31833个，每千名老年人拥有养老床位数近27.5张，接近国务院提出的“每千名老人拥有养老床位数30张”的配置要求。但在专业养老服务的实际投放过程中存在两个问题:首先，养老设施配置与老年人口分布不均衡。例如大中城市中心城区居民的老龄化水平和对养老机构的需求往往高于郊区，然而由于郊区土地供应力度优于中心城区，近年来新增的大量养老机构床位主要位于郊区，上海、北京、杭州等特大城市均出现中心城区“一床难求”与郊区较高空置率并存的供需错位现象。其次，养老机构的供给结构不尽合理。公办养老机构在房屋使用、经费补贴等方面享有政府提供的较多优惠，服务价格较低；而民办养老机构由于缺乏价格优势和扶植政策，经营艰难，导致公办养老机构供不应求，而民办机构难以为继的局面。

另一方面，由于对老龄人口增长及其养老需求估计不足，我国绝大部分城市社区养老服务设施普遍欠帐严重，难以为居家养老的老年人提供充分、有效服务。随着近年来有关部门加强推进城市助老服务社、老年人日间照料中心、老年人助餐点等社区服务设施建设，社区养老服务支撑作用逐步显现，但远未达到城乡均衡布局。另外，作为输送各项养老服务的基层公共服务设施，不同功能的社区养老服务设施往往分属不同部门，如老年人日间照料中心由民政部门统一部署，社区卫生站、老年护理院等由卫生部门负责，而老年活动中心（室）等则由社区管理。由于未能有效协调和互补利用，进而造成公共资源分配不公和服务绩效低下，需要在空间上得到规范引导，在管理部门之间达成综合利用的共识。

无论是专业机构养老设施还是社区养老服务设施，目前建设基础均较为薄弱，亟待将养老设施作为城市公共服务体系的有机组成部分，系统地加以战略部署。鉴于城市建设用地日趋紧张、旧城更新空间资源匮乏的实际情况，应鼓励将专门为老年人服务的老年人专享型设施和兼顾老年人需求的城市共享型设施进行资源共享。譬如社区老年活动中心的建设应考虑结合社区文化中心和公园绿地等文娱休闲场所，老人日间照料中心的选址宜靠近社区卫生服务中心或其他医疗机构等，既便于老年人一次出行完成多项任务，又有利于提高各项公共服务设施的服务绩效。

为优化城市养老机构的配置结构，可根据服务提供主体，将养老设施区分为基本养老机构和市场化养老服务机构。基本养老机构由政府主导、社会资本参与，为符合相关规定并经过评估审核的老年人提供托底保障的养老服务。市场主导的养老设施既可通过特定形式参与基本养老服务，亦应充分发挥市场化运营优势，针对具有一定支付能力的老年人提供消费性服务。

结合实际情况，居家养老服务设施体系应从现有社区层面拓展至街道和市、区层面，形成市、区-街道－居委会三级空间结构。体系化的部署一方面有助于在空间上形成网络化的设施节点，提高覆盖率；另一方面，有利于同类设施形成有层次的服务内容，提高专业性和系统性。市级和区县级设施宜强调设施的专业性和管理功能，发挥健全示范、指导协调全区设施发展的作用；街道级别的设施宜配置完善、功能综合，并为各类上门服务提供支持；居委会级设施距离老年人最近，宜重点针对较为集中的需求提供常规服务。上述三级结构配置的服务设施具体包括：市、区层面设置市区（县）级老年医院、居家养老服务指导中心、老年教育服务指导中心、老年大学和再就业培训中心等；街镇级别设置卫生服务中心、日间照料中心、助餐点、助老服务社、老年活动中心等；居委会级别设置医疗卫生站、老年活动室等。

中心城区与老旧社区老年人口密度高，现有服务设施数量较多，土地开发没有新建余地。设施建设可以采用小规模多功能嵌入模式，鼓励对存量设施进行改造升级。设施配置应积极探索多种方式，采用租赁等形式进行灵活安排。郊区县与中心城区相比，老年人口分布较分散、用地尚有建设空间。新建住区在养老服务设施配建时需遵守相关标准，保证养老设施用地不被占用，并为未来发展适当留有余地。对于大量人口导入的郊区新城和大型居住区，需根据导入人口规模和老年人比例进行专项核算，保障充足的设施供应。

老年人的各种机能随着年龄增加而退化，活动空间不断缩小，为老年人创造弥补性和支援性的居住环境、提高居住空间的适老化程度，已经成为中国城市应对老龄化挑战的当务之急。首先，引导和强化住宅建设中的通用设计和适老化设计，规范房地产市场开发，加大对新建房地产项目监管，从源头做好适应老龄化需求的政策与技术准备。其次，关注老年人的心理和生理特征，改善住宅室内外居住环境的功能性和细部设计，制定适合居家养老需要的住宅与居住区建设标准，提高住宅和住区环境建设的适老化水平。其三，探索在既有住宅区中为老年人创造弥补性、支援性环境的途径，维持老年人独立生活能力和让老年人参与更大范围的社会活动。

2013年以来，养老问题得到了国家和地方的普遍重视，《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标[2014]23号）等文件明确要求建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。住房和城乡建设部专门将“涉老设施规划建设标准关键技术和标准体系研究”列为标准研究课题，着手对城乡养老服务设施和空间适老化建设的标准进行梳理、修订和补充，以期形成相对完整的技术标准体系，规范和指导我国各类养老服务设施和居住环境的规划建设。