“救急难”社会参与的主要类型及其问题分析

顾 晶

“救急难”社会参与的主要类型及其问题分析

顾 晶

在“救急难”方面，政府救助毫无疑问是主体，然而，面对具有突发性、个案性、严重性及复杂性的急难问题，政府救助存在救助对象宽泛、标准不统一、救助方式单一的种种局限。随着我国经济社会的不断发展，社会成员及社会组织在社会救助中所起的作用日益重要。社会参与承担急难救助是政府救助的重要补充力量。

一、社会力量参与“救急难”的必要性

首先，社会参与有利于满足急难家庭个性化需求。“救急难”既要做到对低保等困难家庭的重点救助，又要覆盖所有遭遇突发性、临时生活困难的居民家庭。靠政府的单一力量来提供救助服务，难以满足不同的社会群体的不同诉求，甚至于许多政策的目标与急难家庭的个性化需要可能会产生偏差。社会群体在社会的第一现场工作，与社会公众更加接近，可以直面、发现并以自己的特殊方法解决社会问题，包括展示其软性方面的特长性服务，比如社会融入、能力提升、心理疏导等。

其次，社会参与有利于提高急难救助效果和水平。现实生活中，当困难群众罹患重特大疾病时，现有的保障水平难以从根本上解决其医疗费用，导致因病致贫、因病返贫以及无力看病、放弃治疗等民生问题非常突出。政府通过与慈善组织、社会组织和广大群众的沟通协调，形成“救急难”的合力，鼓励、引导、支持他们在开展各项医疗救助的过程中，优先向医疗费用高、诊疗路径明确的重特大疾病领域拓展延伸，针对急难个案开展慈善救助，可以为困难群众提供更及时、更充分的医疗保障服务。

再次，社会参与有利于形成强烈的正外部效应。一方面，社会组织、社会工作者和志愿者大多发轫于个人的社会责任感或特殊的价值使命，工作动机能够更加纯粹、强烈和直接地表达出来，这就促使其在解决一些复杂棘手、具有挑战性的急难问题时更加得心应手；另一方面，社会力量参与急难救助是社会文明进步的重要体现，有效的社会参与机制能够更好地汇聚民智、积聚民力，增强民族的向心力和凝聚力。

二、“救急难”社会参与的主要类型

扬州市广陵区为了让遭遇各种突发事件、严重事件的困难群众感受到社会大家庭的温暖，得到更及时、更快捷、更专业、更多样的救助，区民政局除了充分挖掘本系统、本单位的救助资源外，也一直努力寻找社会力量的支持。就广陵区而言，“救急难”社会参与机制的主要形式有以下五种：

第一种形式是社区。以“改革城市基层管理体制，强化社区功能”为宗旨的我国城市社区建设运动，目标之一就是动员社区居民、社区单位共同参与社区治理，弥补政府在城市基层管理中的不足。2014年6月12日，高考结束后的第三天，家住扬州市施井社区的李文静查出脑部恶性肿瘤，李文静父母难以承担高额的手术费用。施井社区在走访过程中发现这一情况后，第一时间在李文静所在的小区发动现场募捐，现场共募得捐款17745元，广陵区民政部门了解到情况后送去慰问金11000元，一天募款总计近3万元。急难救助中主动发现就是要依托社区、自治组织、志愿者和社区居民等，社区最贴近困难群众，掌握辖区内贫困群体的迫切需要，具有很强的社会敏感度与反应度，因而最能及时发现并提供急难救助。

第二种形式是社区慈善超市。在广陵区，慈善超市参与救助服务模式已初步确立。自2003年以来，全区已建成24家社区慈善超市，共接收捐赠物资13.38万件，募集资金3400万元，救助社区困难群众20多万人，为急难家庭送去米、油、盐、味精、洗衣粉等生活必需品23.4万件，救助金额多达400万元。慈善超市问世后，对困难家庭的帮助将由过去“单一帮”，变为根据弱势群体生活需求提供多项服务；由以前“专人帮”，变为随时随地人人志愿参与；由政府为主体，变为政府和社会“两手帮”，实现了社会帮贫扶困的多样化、经常化、灵活化。

第三种形式是民间社会组织。

民间社会组织特别是社工机构，具有很强的救助专业性、针对性，而且可以“缝补”救助政策的缝隙，更好地化解社会矛盾和冲突。广陵区针对自闭症儿童群体较为常见的自卑、社会融合差等现象，成立广陵区雏鹰儿童发展中心，为孤独症儿童开展康复和训练工作；启动实施“请让我来陪伴你”项目，为全区失独家庭提供个案活动和社区活动等，关爱帮助失独家庭成员融入社会。截至目前，广陵区共有便民服务类、慈善救助类、公益活动类社会组织240家。2015年初以来，各类社会组织在医疗、帮困、养老等领域及时解决因病、因灾等突发情况导致的家庭困难300多人次，在紧急救援阶段的反应和提供的个性化服务方面得到了公众的广泛认可。

第四种形式是志愿者。自2009年广陵区志愿者队伍成立以来，队伍迅速扩大，已由成立时的3000多人发展到目前的8万多人。志愿者长期组织开展“牵手夕阳红，温暖老人心”活动，为60周岁以上孤寡老人送去关爱和温暖；经常开展义卖、义演等活动筹措资金，救助帮扶临时突发大病人员，主动参与救助和帮扶，有效解决了临时突发重大疾病家庭治病前期资金垫付困难的问题，为事后医疗保险报销和政府救助发挥了较好的补充作用。

第五种形式是大众传媒。现代媒体发挥救助服务信息社会传播体系的作用，主要表现为信息传达、引导救援、监督和评估等。家住曲江街道的王祥海老人家中失火，其全身烧伤面积高达45%。妻子十多年前去世，他独自一人将女儿拉扯大，前年又因脑梗住院，家中已一贫如洗。老人被烧伤后，女儿一直在为治疗费发愁。经新闻媒体报道后，新闻热线每天都有热心市民致电表示要献爱心，不少市民则是直接去王大爷所在的社区捐款。在“救急难”中突出快发现、快救助、快见效，微博、报纸、电视等现代媒体可以第一时间将突发事件广而告之，广泛动员社会力量给予应急救助。

三、社会参与“救急难”面临的问题和挑战

1. 政府政策限制多，制约了社会参与的独立性。政府对社会组织的政策性限制表现在对注册的严格控制上：非政府组织要取得合法地位，需要挂靠一个业务主管部门，然后在社团管理部门注册，从而接受双重管理。政府在通过委托、承包、采购等方式向社会力量购买服务时，会不自觉地控制社会力量的参与，有一部分成功注册的社会组织干脆进入市场，成为公司类营利。这在一定程度上使得社会组织丧失其自身特性，加剧了其参与社会救助目标的异化，不能自主地发挥优势。

2. 培训体系不专业，制约了社会参与的长效性。现金救助是目前“救急难”工作最主要的救助形式。而对于急难家庭来讲，救助的需求是多方面的，可能需要现金，也可能需要看护、心理疏导或者能力提升等服务。我国政府还没有着手建立相关人员职业技能培训、医疗救护知识培训、灾害救援技能培训以及弱势群体法律救助培训，使得社会力量参与社会救助的层面处于基本生存救助和物资救助，救助层面偏低，救助的实际效果不够理想，只是解决燃眉之急，亟待建立社会参与急难救助的长效机制。

3. 扶持资金不充足，制约了社会参与的积极性。社会组织、志愿者队伍的规模和数量在加速扩增，无疑加重了国家财政扶持的压力。一方面，国家财政扶持的重点在具备一定影响力的非政府组织、志愿者组织以及公益慈善组织，使得一些小规模的民间社会组织边缘化，甚至得不到政府的财政扶持；另一方面，政府面对庞大的社会组织规模和数量，在面面俱到的同时也分散了财政扶持的实际效果。目前还没有设立社会组织社会救助专项基金，如何走出单一政府财政扶持困境是亟待解决的问题。

4. 媒体舆论难甄别，制约了社会参与的实效性。数据表明，每天仅新浪微博平台就有十几万条类似于求助的微博。如何来甄别媒体报道的真实性、效益性、持续性，政府部门是否能迅速做出应对，都是影响社会力量第一时间参与急难救助的关键因素。目前，除民政部门负责的城乡低保、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助外，教育部门负责教育救助，住房保障部门负责住房救助，人力资源和社会保障部门负责就业救助。政府部门与非政府部门社会救助管理尚未实现信息共享，政策衔接有一定的难度，由此导致有些地方会出现重复救助、救助遗漏等现象。

四、建立合理的社会参与机制的建议

在“救急难”过程中，政府与社会组织合作，形成群众广泛参与的协同机制，可以将两者的各自特长发挥出来，形成优势互补、功能整合的局面。

一是健全社会参与宣传引导机制。知情权是同公民社会参与最直接相关的权利。要实施好政府信息公开化，借助微博、微信、报纸等传媒向公民及时准确地传递信息、征询建议、释疑解惑，同时要尽快建立国家急难救助和信息服务平台，实现“救急难”信息共享透明。在信息公开的范围内容、手段、载体方面不断探索创新，使公民可以随时、随地了解政府社会政策的新动向、新趋势，增强公民参与急难救助的针对性，减少盲目性，广泛争取群众支持与配合，形成自觉参与救助和自发参与救助相互促进的氛围。

二是健全社会参与利益协调机制。“救急难”工作是一门全面性、机制性的工作，需要建立主动发现机制、“一门受理、协同办理”机制、救助资源统筹机制、救助资金保障机制等。我们应顺应时代发展的趋势，适当地借鉴国外成功的多元化主体参与社会救助的经验，积极鼓励慈善组织参与“救急难”工作，着力与政府保障制度进行衔接、补缺，开拓救助领域；鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与“救急难”；设立专项基金，动员、引导具有影响力的社会组织、驻地大中型企业等设立“救急难”公益基金，在民政统筹协调下有序开展活动。政府要改变包揽和直接从事社会管理事务的状态，为各类社会力量搭建资源平台，建立起以政府为主导，社会公众、民间组织和社会团队广泛参与的救助协作机制。

三是健全社会参与监督评价机制。要建立健全社会参与的监督约束和激励评价机制。一方面，要支持鼓励社会组织和个人捐赠、赞助和参与社会救助事业，在规划、用地、税收等方面给予政策优惠，表彰贡献突出的个体或组织，形成示范效应； 另一方面，要通过制度约束、法律约束、道德约束、价值约束，防止社会参与过程中因不当参与和过激行为引发的消极后果，不断规范救助行为，提高社会救助工作的透明度，将救助对象确认、救助操作程序、救助资金发放等列入监督内容，确保救助工作的公开、公平、公正。

（作者单位：江苏省扬州市广陵区民政局）