中心城市社会保障公众满意度及其影响因素研究——基于“2012新加坡连氏中国城市公共服务质量调查”的实证分析

纪江明

随着社会保障制度的不断发展演进，其对经济社会、人民生活的保障作用从最初的“减震器”，历经“调节器”、“稳定器”等阶段，逐步发展成为社会进步的“助推器”。当前，由于我国各地区经济发展水平很不均衡，还未建立全国统一的社会保障制度，在不同的城市，社会保障的范围、基数、幅度等也不一样，对广大市民的生产、生活带来不同的影响;反过来，不同城市的市民对其所在城市的社会保障满意度也存在差异。本文将在对34个中心城市社会保障满意度进行总体评价的基础上，从城市层面的因素、受访市民的个人因素等两个层面解释影响34个中心城市社会保障满意度差异的原因，提出有针对性的对策建议。

一、问题的提出

建国初期，依照苏联的模式，我国建立了与劳动者就业组织相联系的社会保险，其实质就是一种“单位保障”或“国家保障”。20世纪80年代以来，我国虽然对社会保障体制进行了一系列改革，但由于缺乏对社会保障公共产品属性(全国性、统一性、强制性)的全面理解，在沿袭计划经济传统的基础上，先后形成了两种不同社会保障模式(条条统筹、块块统筹)并存、以“块块统筹”为主的社会保障体制，即在各地区实行社会保障的统筹，同时在银行、邮电、民航、铁道、石油、电力等11个行业实行基本养老保险行业统筹。这种“条块分割”的思路恰好与发达国家普遍采取的“全国统筹”的做法背道而驰①胡鞍钢:《关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议》，http://www.macrochina.com.cn/zhtg/20010622009766.shtml.。

因为不同区域经济发展的阶段不一样、经济发展水平不均衡，虽然我国社会保障制度经历了三十多年的改革发展，但是不可能一步到位，仍然以“块块统筹”为主要特征。在建立全国统一的社会保障制度之前，实行“地方统筹”也是一种因地制宜的权宜之计。与此同时，拥有地方立法权的地区(包括各省、自治区、直辖市、经济特区、沿海开放城市以及一些较大的市)，可以本辖区范围内制定社会保险政策。由于不同部门、不同地方政府有出台地方社会保障(主要是社会保险)政策、法规、办法的权力，这样不同地方的社会保障政策开始出现与全国总体改革思路不一致，具有多元性和地方性②雷洁琼:《中国社会保障体系的建构》，山西人民出版社1999年版，第85页。。1995年，国务院就如何实现社会统筹和个人账户相结合提出了两个具体实施办法，各地根据自身情况对社会保障制度进行了改革探索阶段。

经过多年的改革探索，社会保障有了较快的发展，但存在以下问题:一是社会保障区域发展不平衡，中西部贫困区域与东南沿海区域之间存在较大差异，城乡居民享受社会保障的差距更大，广大农村的社会保障制度仅处于起步阶段，主要对“五保户”或极困难群体进行社会救助、生活救济。二是即使同在城镇，大量处于非正规就业状态的人们，还不能享受到正规的社会保险待遇，不同所有制企业的社会保障差异很大，体制内职工受到政府政策的倾斜;外来务工人口未被纳入社会保障，各类企业未给外来务工人口缴纳养老、失业保险;工伤、医疗保险的参保率很低，出现工伤、伤残，一般得不到有效赔偿和及时治疗。三是不同行业之间社会保障差距较大，如企业与机关事业单位之间、教育科研与电信、银行、电力等垄断行业之间的社保差距等③程铁军、江涌:《四大理念奠基“社保公平”》，《瞭望》，2010年第37期。。从某种意义上讲，社会保障制度本应以促进社会公平公正为根本目的，在现阶段反而成为引起社会不平等的体制“瓶颈”之一。

基于上述现状，为了掌握34个中心城市社会保障公众满意度状况，本研究设置如下问题“您给所在城市的社会保障制度(包括社会养老保险、医疗保险、社会再就业和失业保险制度3个二级指标)打几分?”，请受访者从1到10打分。总体而言，社会保障满意度得分总平均值为7.2079，在9项公共服务(基础教育、住房保障、公共交通、公共安全、公立医院、基础设施、环境保护、文化体育等)测量指标中排名第四，可见受访市民对所在城市社会保障持一般满意态度。

表1 2012连氏《中国城市公共服务质量调查》之社会保障满意度总得分排名

从表1中可以看出，在2012年社会保障满意度调查中，34个中心城市社会保障满意度差距较大(变异系数为0.0549)，社会保障公众满意度最高的是厦门，其后分别是成都、杭州、青岛、北京、宁波、上海、西宁、昆明和郑州。排名后几位的城市分别是:哈尔滨、沈阳、贵阳、太原、南宁、呼和浩特、西安、南昌、兰州、深圳等，以中西部城市居多。这说明东部城市的社会保障满意度要高于中西部城市。然而，中西部城市郑州、昆明、西宁、成都也排在前10名，说明这4个城市的社会保障得到了本市居民的认可;东部城市深圳的满意度排名倒数第1名，说明其社会保障在市民中的认可度不高。

那么，影响社会保障满意度的因素有哪些?又是哪些因素导致地区之间的差异如此之大?本文将从城市层面因素、市民个人因素等两个层面解释影响34个城市社会保障满意度差异的原因。

二、文献述评与研究假设

关于社会保障的公众满意度，国外学者已有比较成熟的研究，他们认为基本上存在两个偏重:一是以行为学为基础，强调“满意”是事后对某种特定行为的评价;二是以心理学为基础，强调的是对行为的事后累积感受。HOWARD等(1969)认为，满意是居民对所付出代价与所获得收益是否合理进行评价的心理状态。有研究者认为，满意是产品组织的理想与实际差异的反差①HOWARD J A，SHETH J N:《The theory of buyer behavior》，New York:Appleton—Century－ Crofts Co.，1969，pp28 －45.。KOTLER(1991)将社会保障满意度定义为:“满意是指一个人通过对社会保障的可感知的效果(或结果)与他的期望值相比较后，所形成的愉悦或失望的感觉状态”②KOTI.ER P:《Marketing management:analysis，planning，implementation and control》.7th ed.New Jersey:Prentice Hall lnc.，1991，pp443—455.。

在我国，零点研究咨询集团的《2009年零点中国公共服务公众评价指数报告》表明:2009年小城镇的社会保险覆盖率有明显提升，居民的社保满意度首次超过城市，但社保覆盖率仍与城市存在一定差距。付艳华(2010)研究表明，一直以来，大中城市中社会保障工作的落实情况明显优于小城镇和农村，居民对社会保障的满意度也明显偏高③付艳华:《小城镇社保满意度首次超城市》，《市场研究》，2010年第5期。。温海红等(2011)对养老保险制度的满意度调查表明，参保人在参加城镇企业职工基本养老保险之前，对现行制度的期望值比较高;目前参保人对养老保险各项服务指标的满意度与总体的满意度水平都很低④温海红、亢平、肖子越:《基于顾客满意度的城镇企业基本养老保险制度的评价指标及其运用》，《兰州学刊》，2011年第5期。。严强、吴婧(2012)对澳门的社会保障调查发现，澳门居民，尤其是年岁大的、有知识的居民，对现行的养老保险体系和政策实施的满意程度并不高，澳门特区政府面临着养老保险体系及其政策革新的重要任务⑤严强、吴婧:《澳门特区养老保险政策及公众满意度研究》，《江苏行政学院学报》，2012年第5期。。郑敏等(2012)⑥郑敏、翟绍果、马坤等:《西安市居民社会保障满意度实证分析及对策建议》，《西安社会科学》，2012年第4期。、韩丹(2012)⑦韩丹:《乡镇公共服务的社会满意度研究》，《学海》，2012年第4期。分别对西安市民与外来人口的社会保障满意度、江苏Z镇的公共服务社会满意度进行了调查，发现居民的满意度普遍较低，不同年龄、文化程度、收入的居民，其满意度也不一样。

关于社会保障满意度的影响因素，零点集团刘艳丽等(2003)的调查表明，个人经济状况、职业和社会保障满意度偏低，制约了中国居民生活满意度。杨结娣等(2011)⑧杨结娣、孙雁:《失地农民的社会保障满意度研究》，《现代城市》，2011年第4期。调研发现失地农民的社会保障相关政策比较单一，不能完全取代土地本身的各种保障，关于失地农民的安置方式欠妥当，导致失地农民的社保满意度较低。温海红等(2011)研究发现参保人对养老保险制度政策的不了解、目前办理个人养老保险关系省际转移接续均不顺畅、参保人办理信息变更的手续繁杂等，是导致参保人满意度低的重要原因。凌文豪等(2013)关于河南省21个试点县(市、区)的调查表明，除了个人因素(如年龄、健康、收入)，制度因素(对新政策的宣传力度、对农民的补贴标准)是影响农民对社会养老保险制度满意度的重要原因⑨凌文豪、刘培培:《新型农村社会养老保险制度的农民满意度调查》，《平顶山学院学报》，2013年第2期。。

虽然国内外学者们对社会保障满意度进行了研究，但是他们的研究均比较单一，或偏向满意度理论指标体系探讨，或偏向满意度定量方法研究;在研究对象上，或研究某地失地农民的社会保障满意度问题、或探讨企业工人的社会保障满意度问题，缺少对全国城市社会保障满意度的横向比较研究，对影响满意度的因素研究较少。本研究结合34个城市社会保障的公众满意度现状，运用多层线性模型(HLM)研究社会保障公众满意度的影响因素，为社会保障满意度的改进提供可操作性的对策建议。

根据上述分析，提出理论假设:受访市民的个体特征因素(如年龄、学历、收入、职业、居住年限、户籍等)对社会保障满意度有较强的正向或负向影响，是影响城市间社会保障满意度差异的主要因素，而城市层面的因素(如人均GDP、人均社会保障支出、社会保障财政支出水平、常住人口)对社会保障满意度有较弱的影响。

三、研究设计

(一)概念界定

社会保障满意度:本研究根据Howard and Sheth(1969)、Kotler(2001)等人的定义，认为市民对所在城市的社会保障满意度，是他们常年在城市生活中对城市社会保障状况的累积感受。这一满意度不受某一次特定经历的影响，而是以迄今为止积累起来的所有感受为基础来做出评估。

(二)变量设计

1.因变量(Y)为:34个中心城市的社会保障公众满意度3个二级指标(社会养老保险、医疗保险、社会再就业和失业保险制度)的平均值，该数值为7.2079。

2.自变量:个人层面因素，包括X1(性别)、X2(年龄段)、X3(居住年限)、X4(户籍)、X5(学历)、X6(职业)、X7(单位性质)、X8(是否党员)、X9(收入)，统计性描述见表3。从测量层次上看，虽然其中许多变量都属于定序变量或定类变量，但许多学者在进行回归分析时，考虑到其所包含的各相邻属性之间的差异基本上是相等的，故将这些变量默认为定距变量。城市层面因素，包括D1(人均GDP)、D2(常住人口)、D3(人均社会保障财政支出)、D4(社会保障财政支出水平)。其中，社会保障财政支出水平，指人均社会保障财政支出占人均财政支出的比例。

(三)数据来源

来自“2012新加坡连氏基金中国城市公共服务质量调查”数据，此次调查涵盖34个中心城市，各城市样本数见表2①鉴于访谈语言的便利性，此次调查未涵盖拉萨、乌鲁木齐等少数民族居多的城市。。公众电话调查最后回收的有效样本量为23923个，受访市民的人口统计特征见表3。

表2 调查城市及各城市实际样本量

表3 受访市民的人口统计特征

人均GDP、常住人口、人均财政支出、人均社会保障财政支出、社会保障财政支出水平等数据来自《中国统计年鉴》，其描述性统计见表4。

表4 城市层面变量描述性统计

(四)HLM模型构建

多层线性模型(HLM)能很好地处理具有嵌套结构的非独立数据，使研究者可以估计各层面上的变化，而且还能有效连接宏观区域数据和个体数据，并明确区分个人效应和组效应。本研究数据样本包含34个中心城市，每一个城市又包含着700左右的个人样本，这样就构成了一个“个人－城市”的两层嵌套数据。HLM模型的建立过程如下(HLM7.0软件统计分析)。

1.零模型(Null Model)

这是HLM模型分析的第一步，在没有加入任何自变量的情况下对数据进行了HLM分析，即:社会保障满意度，其作用在于考察因变量是否存在显著的层间差异，是否有必要进行分层分析。统计结果显示，模型可靠性估计比较高，达到了0.93，这说明把样本均值视为实际总体均值的可靠性比较高。零模型估计出来的固定效应G00的系数是0.3176，而随机效应 U0的方差成分是0.1893，两者的显著性均达到极显著水平(P＜0.01)。可见，城市之间的社会保障满意度存在显著的差异，有必要进行多层次分析。

2.综合模型(Mixed Model)

根据前文的讨论，在零模型中加入个人层面变量和城市层面变量，构建如下模型。

个人层面:

上式中，β01为截距，βjβ2j，……β9j分别为个人层面变量的回归系数，rij为随机误差项。

城市层面:

上式中，γ00为 β0j的截距，γ10、γ20……γ90分别是 β1jβ2j……β9j的截距;γ01，γ02……γ04分别为城市层面变量的回归系数，μ0j，μ1j……μ9j为随机误差项。

综合模型:

上式中，Yij是因变量，i代表个人层面变量，j代表城市层面变量;rij为随机误差项。

四、实证分析与研究发现

为了确保变量的稳定性，避免多重共线性，本研究用稳健性标准误差(regression with robust standard errors)对HLM模型进行回归，回归结果见表5。

表5 个人层面变量、城市层面变量影响社会保障满意度的多层线性模型回归结果(Regression with robust standard errors)

从表5可以看出，在城市层面变量中，人均GDP对社会保障公众满意度有较弱的正向影响(p＜0.1)，即在控制其他变量的情况下，一个城市的人均GDP越高，公众对社会保障的满意度也越高。人均社会保障财政支出、社会保障财政支出水平对社会保障公众满意度有一定程度的正向影响(p＜0.05)，即在控制其他变量的情况下，一个城市的人均社会保障支出/社会保障财政支出水平越多，公众对社会保障的满意度也越高。这一点符合人们的正常感受，即公共财政支出中，用于社会保障支出的比例越高，会改进公众对社会保障的满意程度。常住人口对社会保障公众满意度有较弱的正向影响(P＜0.1)。这些变量对满意度在城市间差异的解释能力并不是很强(方差成分仅减少了14.47%)。

在个人层面变量中，年龄段、收入、户籍、是否党员、居住年限等因素对社会保障满意度有很强的影响(P＜0.01)。其中，收入、是否党员等对社会保障满意度的影响为负值，这说明收入越高、非党员，对所居住城市的社会保障要求越高，进而对社会保障的满意度越低。其中，年龄段、居住年限、户籍等对社会保障满意度的影响为正值，这说明在具有本地户籍的、居住年限越长的、年龄越大的受访市民，对社会保障的满意度越高。

除此，性别、学历、职业、单位性质等对社会保障满意度有较弱的负向影响(P＜0.1)。

综上所述，年龄段、收入、户籍、是否党员、居住年限等变量较强地影响了公众对社会保障的满意程度，能够较为充分地解释社会保障满意度在城市之间的差异(方差成分减少了40.74%)。研究结果表明，理论假设得到了较好验证，即受访市民的个体特征因素(包括年龄段、收入、户籍、是否党员、居住年限)是影响城市间社会保障满意度差异的主要因素，而城市层面的变量等对社会保障满意度有较弱的影响。

五、研究结论与对策建议

(一)研究结论

在2012年公共服务满意度调查中，社会保障满意度得分总平均值为7.2079，受访市民对所在城市社会保障持一般满意状态。34个中心城市社会保障满意度的变异系数(0.0549)较大，说明城市之间社会保障满意度的差异较大。城市层面因素对满意度在城市间差异的解释能力不强。在个人层面变量中，年龄段、收入、户籍、是否党员、居住年限等因素对社会保障满意度有着很强的正向或负向影响(P＜0.01)，能较为充分地解释社会保障满意度在城市之间的差异。

这一发现跟有关研究(刘艳丽等，2003;凌文豪等，2013)有所不同，可能与本研究在问卷设计、样本选择和调查访问过程中的处理方式有关。另外，本文所使用的数据包括与公众生活息息相关的九项公共服务，并非社会保障满意度单项调查数据，可能未将对社会保障满意度有影响的其它变量纳入调查问卷中，这些问题在同类调查中都难以避免，也为我们开展进一步的研究提供了基础。

(二)对策建议

1.完善财政转移支付制度，促进社会保障公共服务均等化。根据研究结果，人均社会保障财政支出、社会保障财政支出水平对社会保障公众满意度有一定的正向影响，但是我国不同地区间存在财政收入水平的差距，发达地区经济发展水平较高，财政能力较强，可以保障公共服务的提供，经济欠发达地区则反之，这直接导致地区之间社会保障公共服务供给水平的差异。所以非常有必要建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度，适当向经济落后、财政困难地区倾斜，确保其生活保障支出和供给，促进社会保障公共服务均等化。20世纪90年代分税制改革以来，中央政府拥有一半以上的财政预算收入，但其财政支出却仅仅占全部政府预算支出的三分之一左右，其社会保障补助支出更少，只占全部社会保障补助支出的十分之一左右①柯卉兵:《分裂与整合:社会保障地区差异与转移支付研究》，《中国社会科学出版社》2010年版。。在中央政府财政能力不断增强的情况下，有能力承担更多的公共服务支出职能，并通过转移支付，缩小社会保障的地区差距。

2.加快社会保障卡信息平台建设，实现社保卡全国通行通用。根据研究结果，受访市民的个体因素是影响城市间社会保障满意度差异的主要因素，这与社会保障制度的现状相一致，当前我国社会保障制度是根据身份、人群等特征建立不同的社会保障制度(如养老保险制度有城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、农村居民养老保险、失地农民养老保险和农民工养老保险等)，还没有建立起覆盖城乡居民的养老保险制度，这不仅造成管理的难度，而且造成极大的不公平。首先，应完善社保信息平台，推行“全国通用”的、“全能”社会保险卡，即该社会保障卡能在全国通行通用、信息查询和医疗结算功能、社保费的缴领功能，进一步方便日常生活。其次，整合好省内不同地区之间的信息同享，进而实现省与省之间的信息融合，进一步完善国民社会信息，把每一个国民都纳入到系统中来。再次，实现社会保险转移接续流程、手续等统一化、标准化，一方面可以提高转移接续的效率，另一方面尽可能的方便参保人。

3.提高社会保障统筹层次，建立城市间社保转移的调剂基金。调查表明，社会保障的待遇水平和制度的公平性，以及城市之间社会保障关系的转移与统筹情况，都是当前受访市民所关心的，这说明急需提高城市间社会保障转移的统筹层次。在现行的社保转移政策规定中，存在转出地与转入地的利益不均衡现象，转出地不但可以享受劳动者对其经济发展方面带来的好处，还可享受部分社会统筹基金剩余的利益。对于转入地来说，要吸引人才使其成为社保转续的主要流入地，就要承担更多的责任，需要建立相应的利益协调机制和城市社保调剂基金。具体来说，通过建立城市之间的养老保险互认机制、分段计算机制和调剂机制，实现个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，由具有结算功能的独立的第三方支付机构发放养老金，即采取“工作地缴费，单位体内结算，分段记录与计算，基础养老金调剂，第三方发放”的衔接办法，维护其养老保障的合理权②郑敏、翟绍果、马坤等:《西安市居民社会保障满意度实证分析及对策建议》，《西安社会科学》，2012年第4期。。