略论我国治理现代化建设的理念体系

谢斌

摘 要： 我国的治理现代化建设的理念体系，主要是由社会主义治理现代化建设的价值理念、多元建设主体的科学定位理念、民主协商的合作共治理念和法治化、制度化的治理保证理念所组成。这四大理念，彼此角度不同，但又互补有机统一，是个完整的整体。治理的理念体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的蓝图。探索、理解、领会治理现代化建设的理念体系，对推进我国的治现代化具有非常重要的现实意义。

关键词： 治理； 现代化； 理念体系

中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.008

治理理念是治理规律与价值在主体观念中的反映，它凝聚治理共识，规范治理主体行为，决定治理体系发展方向，引领治理建设发展，是治理体系和治理能力现代化建设的先导和蓝图。因此，探讨和构建治理现代化建设的理念体系，对引领我国治理现代化具有特别重要的意义。 “人们的社会存在，决定人们的思想。” [1] “人们要想得到工作的胜利即得到预想的结果，一定要使自己的思想合于客观外界的规律性，如果不合，就会在实践中失败。” [2] 因此，构建治理现代化理念体系，既要从客观现实出发而符合我国实际；又要尊重政党、政府、社会团体、经济组织和民众之间的固有联系，从而符合治理发展的内在规律。我国治理体系和治理能力现代化建设工程，是一项复杂系统，所以治理理念体系，也应是若干理念构成的有机整体。笔者认为，我国治理现代化建设的理念体系包括如下四大理念。

一、社会主义治理建设的价值理念

社会主义的治理建设价值理念，在我国治理现代化建设理念体系中，是反映治理现代化的价值取向与价值目标的理念，是治理理念体系中的一个重要的组成部分。所谓治理理念，其实就是对治理的本质、规律与价值的认识，它认识的逻辑过程是：先形成关于治理的本质、规律和价值的理论理性理念，对治理做出“是什么、怎么样和有啥用”的理性的事实判断和价值判断；而后在此基础上，形成“谁来治、治什么、怎样治、达到什么样的治理价值目标”的实践理性理念。在治理理念中，治理建设实践的价值理念，是对治理建设的价值及价值目标的认识，这种价值认识在治理体系与治理能力建设的实践中，通过治理主体们的价值认同，启动、调节和规范治理主体建设行为；通过制度、机制的承载和运行，决定治理建设根本方向，在治理建设的过程中的作用十分巨大。

在我国，中国共产党经过长期探索，形成了关于国家治理现代化的价值理念体系。从横的层面上说，就是党的十八大提出的“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善” [3] 的社会主义核心价值观，它从国家、社会、个人三个层面，规定了我国治理现代化的价值取向。从纵的层面上说，就是以人为本、全面协调和可持续发展的科学发展观，它是国家治理现代化过程必须始终坚持的基本价值取向。在治理现代化追求的目标上，那就是实现伟大的中国梦，实现中华民族的伟大复兴。我们党关于国家治理现代化的价值理念体系，凝结了中华民族的优秀传统，吸纳了世界文明的合理成果，反映了时代精神，体现了社会主义本质要求，是完整科学的国家治理价值理念。

我国地方治理现代化的价值理念体系，是国家治理现代化的价值理念体系同地方治理的实际情况相结合的产物。由于我国地域辽阔，各地在地理自然条件上、历史文化上、经济结构上、文明开放程度上、发展水平上存在着差别，这会使不同区域中省区、县乡（镇）的治理价值理念也有所不同，各具特色。但不同地方的治理都是社会主义性质的治理，都是在党中央统一领导下进行的，都是党提出的治理价值理念的具体化，所以本质内容都必然是相同的，都包含全心全意为人民服务的宗旨，都贯穿着社会主义核心价值观的主线，都渗透着科学发展观的精神，都以实现中国梦为归依，都追求可持续的繁荣的经济生活、生动的民主政治生活、和谐向上的社会生活。

国家治理现代化的价值理念体系，同各个地方治理现代化的价值理念体系，是“纲与目”的关系，纲目相合，纲举目张，必将引领我国治理体系和治理能力朝着现代化的方向，不断迈出新步伐，迈上新台阶。

二、多元建设主体的科学定位理念

多元建设主体的定位理念，是治理现代化建设理念体系中，反映各治理主体所处地位和所负任责的理念。对于治理主体的定位，党的十八大做了权威性的表述：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。[3]这是多元治理主体定位理念的基本内容。

在治理体系与治理能力的现代化建设中，党委处于领导地位，负有总揽全局和协调统筹的领导责任。为了更好履行担负的职责，各级党委都要加强自身建设，自觉同党中央保持高度一致，自觉贯彻党的路线、方针、政策和上级党委的决定，自觉把社会主义核心价值贯穿于治理建设的全过程，确保治理建设的正确方向；要自觉用马克思主义群众观武装自己，自觉巩固党的宗旨意识，自觉践行党的群众路线，把社会主义价值观同群众的利益诉求有机结合起来，把蕴藏于民的智慧凝结起来，从而形成富有各地特色、科学可行的治理体系和治理能力现代化建设的新思路、新举措。基于合作治理的要求，各级党委要自觉转变领导方式和工作作风，自觉履行“三严三实”要求，用自己亲民务实、廉洁奉公、勤奋敬业、全心全意服务于民的形象赢得公众的认肯，为他履行好治理建设的领导职责奠定合法性基础。

各级政府在治理体系和治理能力的建设中处于主导地位，要按照治理现代化的要求履行好服务型政府应有的责任。主要是：（1）以简政放权、管理公开的思路和有限政府的心态，还政于社会，归还本属于企事业和社会团体的自治所有的权利，调动他们的积极性和创造性，使它们充分享有民主、自主权利；开放拓展公共管理的参与渠道，让企事业组织，社会团体和广大民众真正参与到公共事务的管理之中，真正行使民主参与权利，从而增进民主治理的存量，为社会的科学发展输入正能量，以达到善治的目的。（2）按照服务型政府的要求，提供高质量的公共产品和公共服务。各级政府提供公共产品和公共服多，是以满足社会组识和民众的公共需求为前提的，为此，政府就要以务实服务的心态，深入社会调查研究，了解各方民意；而后在此基础上进行公正公平的科学整合，形成能够反映各方共同需求的服务意向，依此提供公共服务和公共产品，保证公共服务和公共产品质量。（3）从社会稳定的大局出发，搞好社会管理，维持正常的公共秩序和安定的社会环境。稳定是发展的前提，只有有了良好的秩序、稳定的环境，才能有有序持续的科学发展，所以稳定也是政府务必履行好的重要责任。政府要在治理和治理建设中发挥主导作用，不仅要得到党委的支持，更要得民众的支持，因此务必加强自身建设，改进工作方式，做到“三实三严，用老百姓的话说，就是不摆花架子，不搞政绩工程、形象工程；踏踏实实做实事，多做老百姓急需做的事，千方百计为老百姓谋福利。

非政府公共组织、企业经济组织在治理体系中处于协同地位，也是治理能力建设的重要力量。非政府非营利公共组织，如共青团、工会、妇联等，除管好自己内部的事务，组织其所代表的群体参与社会的建设，为社会的稳定和有序发展做出贡献外，还要汇集整合其代表的群体意愿，通过利益表达等方式影响党和政府的政策制定，并参与政策执行，这类社会组织在治理体系和治理能力建设中的协同地位和协同作用清楚明了。但非营利性的企业经济组织，为什么也处于协同地位，要发挥协同作用呢？人们知道，所有企业都是寓于社会之中的营利性组织，企业所以能够营利，得以生存和发展，除其生产经营和内部管理方面的内因外，还有外因，这就是政府和社会为它提供的外部条件，如政府为企业的供给良好的法律、规制、政策和公共秩序，民众为企业营造良好的市场，地方为企业提供良好的环境，企业就可以源源不断地从外部社会获得各种资源，从而保证了企业的生存，促进了企业的持续发展。“唯物辩证法认为外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。” [4] 外因虽是条件，但却不可缺少，企业如果没有政府和社会提供的服务、市场和环境条件，也无法生存发展。所以企业在营利的同时，也要承担社会责任，遵守政府的法律规制和政策安排，努力节能减排、改进生产经营方式，提供优质产品，依法交纳税赋，提供公益设施，参与公益活动，自觉服务地方，在治理体系中协同其他治理主体，为提高治理能力，实现善治发挥积极作用。

在治理体系与治理能力的建设中，公众是参与主体，也是本体性、决定性主体。从理论层面上说，按照马克思主义的群众观，人民群众是创造社会的实践主体，因而也是拥有社会权力的主体、社会价值与利益的主体。作为治理主导主体的政府和主要的非政府公共组织及其用于治理的权力，是人民群众通过民主选举的方式选择的和授予的；治理的政策和安排也是在群众政治表达的基础上形成和确定的；这些政策安排最终也只有在人民群众的多方支持下和亲身实践中才能变为现实的；所以，人民群众在治理体系中的作用是决定性的，参与只是实现这钟作用的途径。在实践层面看，群众的组织程度不够高，主体地位还不够高，在决定和管理公共事务中的作用发挥的还不充分。这就要求各级党委，基于马克思主义群众观的理论基础，自觉本着科学发展观的精神，加强培育公民社会，培养公众的参与能力。通过民主建设，使群众充分认识他们参与处置公共事务权利的正当性和合法性，明白行使这些权利也是他们必须承担的义务和责任，从而提高参与治理建设的自信心和自觉性；向群众宣传、普及民主参与的认知和规范，使群众普遍懂参与、会参与，从而提高群众参与治理建设的广泛性和参与水平；在群众民主参与的实践中，拓展参与渠道，给予具体的指导，帮助他们总结亲身参与的经验，在参与的实践中提高他们的参与技能和参与能力。只要群众有了参与的自觉性，愿参与、懂参与、会参与，有参与能力，他们在治理体系和治理能力建设中应有的作用，就会能动而充分地发挥出来。

三、民主协商的合作共治理念

民主协商合作的共治理念，是治理现代化建设的理念体系中反映多元治理主体建设如何达到有效共治的方式和机制的理念，这一理念有两个层面的内容：一是多元主体何以形成处理公共事务的公共政策，二是多元主体如何共同实施公共政策，从而有效妥善地处理好公共事务，达到好的治理效果。

现代化的治理是多元共同治理，所以用来解决公共问题，处理公共事务的公共政策，必须更加符合各方意愿，更加能够接近帕累托最优状态。这样的公共政策，既不能是某强势主体专断的产物，也不能是多数的暴政的结果，而只能是民主协商的成果。这种民主协商而形成公共政策的逻辑过程是：在多元治理体系中，各主体都充分表达自己的价值诉求；在各主体相互沟通，兼顾对方关切，互相让步妥协的基础上达成共识，最后基于共识而形成均予认同的公共政策。可见，在多元共同治理中，用来处理公共事务的公共政策的合法性，是以各主体的共识为基础的，而达成共识的机制则是民主协商的机制。

在有效的多元治理中，用于公共治理的公共政策的形成只是第一步，如果止步于此，把公共政策文本束之高阁，政策的制定就变得毫无意义。具有关键意义的一步是公共政策有效的贯彻推行，公共政策只有得到有效实施，才能达到治理的预期目的。公共政策的执行，靠单一主体力不从心，有主体间用力相悖，则造成内耗阻滞，结果更加糟糕，而唯一可靠的是多元主体的合力推动。这种合力形成的逻辑过程是：在多元主体中实现政策合法化，共同认同政策价值目标，为多元力量趋合打好思想基础；明确各主体的执行职责和彼此衔接、互补环节，并整合形成统一的整体执行力量找好路径，最终整合形成既分工明确，又彼此合作配合的执行力量，并作用于政策对象，从而把政策文本变成政策实践，达到预期的治理目的。

在多元主体民主协商合作的共治过程中，有两个问题需要特别指出，加以认真解决。（1）治理主体在政策选择上的利益诉求相悖冲突。在民主协商制定公共政策的过程中，按照公共选择理论的逻辑，多元治理主体中的单个主体，难免带有自利性的价值取向，并据此固执地把自己取向的利益说成是公共利益，要求政策认可，从而形成治理主体间互不相让的争辩，甚至彼此对抗的局面，使公共政策科学制定陷入困境。这种困境，是由于缺乏公共利益的大局观和对于社会主义价值观的认同不到位而导致的，所以，务必加强大局意识培养，加快对社会主义价值观的有效宣传和认同度的普遍提高。（2）少数政府领导把本该政府常规决策管理的某些事项交付民主协商决定。这种做法虽不普遍，但它助长了假借民主逃避责任的恶习，额外提高了治理决策成本，浪费了治理资源，降底了治理效率，因此务必要加以杜绝。这种问题因少数领导干部素质低下和公共决策制度存有漏洞而产生，所以应通过决策制度的完善和干部队伍的建设加以解决。

四、法治化、制度化的治理保证理念

法治化、制度化的建设保证理念，在治理现代化建设的理念体系中，是反映多元共治体制与能力建设的根本保证的理念。这一理念包括如下三个方面的内容。

1. 多元治理的现代化建设，必须以体现人民公共意志的法律和制度为根据，必须在法律和制度的轨道中运行。（1）法治化、制度化是实现多元治理体现民意的根本途径。基于人民主权、人民民主和执政为民，多元治理必须体现人民群众的公共意志，而良好的法律和制度正是把笼统抽象的公共意志的内容具体地确定下来、体现出来从而获得可操作性的工具。因此只有通过法治化和制度化的途径，用法律与制度的形式把原本笼统抽象的公共意志内容明晰地体现出来，多元治理依据民意建设才能获得现实的实践性。（2）法治化、制度化是良好善治建设的有效保护机制。多元治理主体其实都是有限理性人，都有一定的自利性，当这种自利性不被主体自律时，就可能出现少数官员滥用权力、民众滥用权利等损害善治建设的行为；因此需用良法良制加以规约。良好的法律和制度，既体现社会主义的核心价值，具有积极导向善治的价值理性，同时又具有明确性、可操作性和强制性的工具理性，是这二者的有机统一，所以可以有效引导和强制规约多元主体的治理建设行为，使良好善治建设得到有效的保护。

2. 推进治理建设法治化、制度化，必须进行良法、良制体系的优化建设。良好完善的法律、制度规范体系，是推行治理建设法治化和制度化的前提，因此法律和制度规范的建设尤为重要。法律和制度规范体系的优化建设。（1）治理建设的法律和制度规范体系的优化建设，在原则上，既要贯彻社会主义的价值观，又要有针对性和可操作性，还要有规范之间的自洽性和互补性。（2）要基于治理现代化建设的要求，系统分析梳理现存的法律和制度规范，使法律和制度规范的建设准确地找到抓手和着力点。（3）进行有针对性的革旧布新，把与治理现代化建设相悖的规范加以废止；对治理现代化建设有矛盾规约作用的不同规范加以调整；对治理现代化建设有漏洞的规范加以弥补；对对治理现代化建设的规约不便操作的加以具体细化，而缺失的规范则要新建。

3. 确保治理建设的法律、制度的有效实施。治理建设法治化、制度化关键在于要使规范调整治理建设的法律、制度规范得到有效的实践。为此，其一，从积极肯定的方面说，要通认真宣传和研习治理建设中的法律、制度规范，使各个治理主体都懂得这些规范，认同这些规范，从而遵守执行这些法律和制度规范。其二，从消极否定的方面，既要加强党纪、政纪监督机构的建设和处置党政干部在治理建设中违纪、违制问题的功能，从而有效发挥党政部门在治理建设中的救济作用。又要特别加强司法机构的建设，司法体制的改革，保证司法独立、司法公正、司法公开透明，以便充分发挥司法在治理现代化建设中的救济作用。

在我国治理现代化建设的理念体系中，四个理念彼此不同，社会主义治理建设价值理念，为治理建设指明了方向；多元建设主体的定位理念，规定了各治理主体在治理建设中的应有地位和担负的任责；民主协商合作的共治理念，阐明了多元治理主体建设如何达到有效共治的基本方式；而法治化、制度化的建设保证理念，则阐释了实现和保证治理现代化建设有效进行的根本保证机制。它们虽然不同，但彼此互补，不可分割，如果割裂了社会主义治理建设价值理念，治理建设就会走失方向；割裂了多元建设主体的定位理念，各主体就会在治理建设中无所适从；割裂了民主协商合作的共治理念，治理建设就会因为方式的缺失而束之高阁，成为空谈；割裂了法治化、制度化的建设保证理念，治理建设不仅会出现混乱，即便取得成果也会付之东流。可见，在我国治理现代化建设的理念体系，是一个辩证统一的有机整体。我国治理现代化建设的理念体系还是一个开放和与时俱进的体系，它将在治理现代化建设的发展中，不断接受检验、发现不足，矫正发展。

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[责任编辑、校对：杨栓保]