袁世凯的警政实践及其影响考论

郝骥

【摘 要】袁世凯是清末民初警政变革史上的重要人物之一，他借鉴与吸取近代警政变革成果的同时，结合自身的警政改革构想，实施了推行巡警制度、重视警察教育、宽筹办警经费、制订警察法规等一系列近代化的警务实践，推动了中国警政的近代化。但作为北洋军阀的代表人物，他的办警活动中也存在着军警不分、人员来源混乱、打击异己等缺陷。

【关键词】袁世凯;警政建设;中国警察近代化

一、警政制度建设构想与实践

（一）推行巡警制度

袁世凯是晚清政府中的实力派人物，但与慈禧太后为首的守旧派官僚相比，袁世凯却有更多接触西方国家的机会，尤其在任总督直隶期间，长期与外国人打交道，使他深谙西方国家船坚炮利的威力及其警政制度的先进，“查外国警察，上通政府，下达穷乡”，字里行间流露出对西方国家警察制度的推崇。《辛丑条约》签订不久，慈禧便下谕：“著各省将军、督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”这无疑为袁世凯创办巡警制度提供一个契机。时任山东巡抚的袁世凯，接到慈禧谕令后，结合山东实情上奏慈禧指出：“裁汰绿营制兵一千三百六十名左右、翼防军四百名、沿海防军二营，亟欲改练。”其反应之快列诸地方官员之首，除政治投机因素外，编练巡警也与其多年的所思所想相契合。1902年，袁世凯调任直隶总督，上任伊始，就面临如何从八国联军手中接收天津之难题，这对袁世凯来说既是一个挑战，也是其试办巡警的一个契机。于是，袁世凯从自己的军队中挑选3000精兵，进行熟悉治安、纠察等业务的短期训练后，脱下军装，换上“警服”，并命名为“中国警察”，近代中国第一支制服警察由此产生。这支警察进驻天津，维持治安和执行军事戒备，天津的社会治安迅速好转，此举让西方国家也刮目相看。袁世凯在天津创办巡警的做法得到慈禧的赞许，并下谕全国推广，最终推动清政府于1905年10月8日成立中央警察机关——巡警部，并任命袁世凯的老部下徐世昌和赵秉钧分别担任该部尚书和右侍郎，晚清办警之权也由此落入袁世凯为首的北洋军阀手中。

（二）重视警察教育

办警伊始，袁世凯就认识到开办警察教育的重要性，并把开办警察学堂视为办警务之基础。1902年7月，袁世凯委托赵秉钧在保定设立警务学堂，聘请日本人充当教习，分期培训官警，不久又在天津设立警务学堂。这两所学堂均采取一般警员与警吏并重的培训方针，并在学堂中分设兵学讲堂和官学讲堂，将学生分为官学生和兵学生两部分，这种分设官学、兵学的办法为此后各省创建巡警学堂时广泛效仿。直隶办警成功之后，袁世凯已不再满足于学制短、程度低且以培训为主的警察教育模式，故于1903年将保定警务学堂并入天津巡警学堂，学员除在职警员外，还招考本省及外省的官费和自费人员，其办学规模仅次于京师警务学堂，成为全国第二大警察教育基地。通过重订学堂章程、延长学制、增加课程等做法，使北洋巡警学堂的办学规模迅速扩大，至1911年6月，先后招收七班学员，毕业生总数达到一千三百多人。袁世凯担任中华民国临时大总统后，又将原有高等巡警学堂更名为“警察学校”，直属内务部，此后内务部又在北京开办“地方警察传习所”，调训各省警务人员，该校实际上成为继警察学校之后的最高警察学府。虽然在袁世凯掌权期间地方警察传习所只办过一届，但通过对各省警务人员的调训，却将其警务思想推广到全国。

（三）宽筹办警经费

鸦片战争之后，随着国门大开和历次战争失败的巨额赔款，清政府的财政濒临崩溃，地方办警经费捉襟见肘。袁世凯所辖直隶地区是历次战争洗劫的重灾区，社会经济尤为凋敝，为筹集办警经费，袁世凯又一次成功展示其灵活的政治手腕，采取多种途径筹集办警经费：一是大量裁汰绿营之类的旧军队，用被裁军队的饷银充当办警开支。袁世凯天津办警之初，即采取这种办法，将驻扎天津的十三营练兵裁汰七营，其军饷转充办警经费，解决办警经费紧张的燃眉之急;二是接手李鸿章所办实业，包括轮船招商局、天津电报局和开平煤矿等早期洋务企业，后来又筹建了北洋造纸厂、劝业铁工厂、启新水泥厂等新兴企业，从企业利润中抽取一部分作为办警经费，这种做法既兴办了“新政”，又创造了财富，还缓解了办警经费的紧张;三是沿用封建社会的老办法，即就地抽捐，用所得的抽捐税来支付办警费用;四是依靠士绅的广泛参与，采用官绅合办的组织形式。袁世凯在办警过程中沿用举办保甲和团练时的传统做法，即政府不出资，地方自筹经费，这是一种“官督商办”的典型形式，在经费匮乏的局面之下不失为一剂良药。

（四）制订警察法规

袁世凯制订警察法规可以分为清末和民初两个阶段。清末袁世凯任职直隶期间，警政立法方面建树颇多。警政组织立法方面，袁世凯创建保定警务局和警务学堂时期，制订了严密的《警务学堂章程》，将警官分为总办、巡官、巡弁、巡长、巡目、巡兵等六个等级，并对各级警官和巡警职守做了细致的规定。为进一步加大改革力度，划清权责，袁世凯设立了直隶警务处，制订了规范办警工作的《直隶警务处试办章程》，规定警务处内设机构的基本框架，为后来各省普遍设立警务处做了探索;在具体行政法规方面，袁世凯制订了《保定警务局站岗规矩》《保定警务局巡逻规矩》等具体操作规范，对警察执勤、巡逻过程中的一系列行为做了明文规定。民国初年，袁世凯利用手中的权力，在清末警制立法的基础上，又颁行了大量全国性的警察法规，当时颁发的重要法规有《内务部官制》《地方警察厅组织令》《京师警察厅官制》《京师警察厅分科执掌规则》《京师警察厅分区规则》《地方警察厅官制》等等，初步构架了各级警察机构的基本框架，为后来的警政组织建设奠定了基础。

（五）创办不同警种

首先是设立卫生警察。民国成立之初，面对中国社会存在着鼠疫、霍乱、天花、伤寒等严重影响中国人身体素质和国际声誉的恶性疾病，袁世凯做出规定，公共卫生归内政部负责，在内政部警政司中增设了负责饮食取缔、屠宰取缔的部门，并制订了我国最早的食品卫生安全法规《京师警察厅管理饮食物营业规则》，由卫生警察监督实施;其次是设立消防警察。根据1913年发布的《京师警察厅组织令》，京师警察厅内设立消防处，下辖6个消防分队，分别负责京师6个地区的消防;再次是设立铁路警察。为解决铁路警务人员缺乏问题，民国初年，交通部报袁世凯同意，设立“铁路巡警教练所”，并在一些铁路局及重要车站和区段陆续设立警察所、警察段、护路队等组织，以保护铁路运输安全，有效发挥铁路为经济动脉的功能;第四是设立森林警察。袁世凯于1912年9月29日公布《林政纲要》，虽然此举多流于形式，但从制度层面为今后森林警察的发展奠定了基础。

二、推动警政制度变革的历史地位

（一）建立专门的巡警制度，推动了警察机构的统一化

在袁世凯的推动下，清政府成立了中国历史上第一个中央警务机构——巡警部。而当上临时大总统后，任命赵秉钧为内务部长，继续掌控全国警权，开始了全国警政的变革。为达此目的，袁世凯打出“整顿”的旗号，通过扩充京师警察厅规模，调整京师各分区警察署，加强京师基层警察机构，编练专职武装警察部队，健全京师治安管理等各项措施，加大对京师、直隶地区的控制力。为实现全国范围内的统一化，袁世凯调整了地方各级警察机构，明晰了各级机构的权限和职责，此举极大促进了地方警政统一的步伐，打破了清末以来办警中存在的职事重叠、遇事推诿、各自为政的混乱局面，客观上促成警察机构的统一化，使警察成为国家政治体制中不可或缺的组成部分。

（二）注重发挥警察的社会职能，促进近代警察的社会化

尽管袁世凯办理警政的动机具有明显的政治化倾向，维护政治统治是其根本宗旨，从其“整顿”警察机构，“划一”地方与中央警政就可以显示出他的政治化企图，即便如此，但其办理过程中不断完善着警察的社会职能。袁世凯对警察做出这样的表述：“警察有为民之责，维持治安，防御危害，在与人民有直接关系。” 这就明显地指出了警察应当具备社会职能，在具体办警实践中也在不断地加强警察的社会职能，极大地促进了近代警察的社会化。警察本身固然是城市文明的代表，但重要的是它所背负的近代职能和使命，使其成为城市文明的塑造者和扫除城市积弊的先锋军。民国初年，袁世凯掌握着国家的最高权力，为了稳定政治统治，他通过新设卫生、消防、铁路、森林等涉及社会不同领域的警种来实现警察的社会职能。同时，面对国人争取独立、自由、民主的呼声越来越高，以袁世凯为首的当权派不得不谋求新的“驭民之道”，他借鉴西方之法，根据固有国情，建立了一套全新的警察体系，这是一种融合了中国专制独裁与西方民主程序为一体的怪异体制。虽然这套警政体制的最终目的是为了镇压民主力量，但从唯物史观角度来观察，它本质上又与旧式警察有很大区别，新式警察的职能体系中加入了关注社会民生的成分，为民众服务成为警察职能的题中之义，这当然是旧式警察无可比拟的。因此，袁世凯所做的一系列发挥警察社会职能的措施具有极其重要的历史意义，此举客观上促进了中国警察的社会化，无疑是中国警政近代化进程中的一个亮点。

（三）着力完善警察的法律法规体系，加快近代警察的法治化

传统社会里，皇帝的言论就是法律，法律对于统治者只是“驭民”的一种方式。近代以来，西方先进的法治文化传入中国，冲击了中国沿用几千年的人治理念。警察作为国家的工具，往往成为统治者管理模式转换的风向标。办警伊始，袁世凯就认识到完善的法律法规体系对于警察发展的重要性，并通过法制建设刻意将警察打扮成民众的守护神，尽量隐蔽警察镇压民众的政治本质。据统计，清末有关机构制订的警察法规不下千件，实现了近代警察与传统警察在法律层面的分离，而袁世凯不仅功不可没，更为重要的是，他还将这一办警理念原封不动地移植到民国的法律条文中。民国初年，袁世凯掌权以后，为全面改变清末警察法规混乱的局面，统一全国警政，制订发布了大量警察法规。与清末相比，其法规所涉及范围更广，种类更齐全，条文也更为具体，所制订的法规主要可以划分为组织类法规、治安管理类法规、办事规则及人事制度类法规三类，其中组织类法规对各级警察机构的组织体制、权责范围及相互关系做了详细规定;袁世凯任总统期间，所制订警察法规无论数量、质量都远远超过清末，袁世凯警察法治化的办警理念通过颁行的一系列的警政法律法规作为保障得以在全国范围内推广，客观上促进了清末警察法治化进程。

三、警政实践活动的局限性

（一）办警活动的对外依赖性，严重制约着办警的独立性

袁世凯办警伊始，即为接手八国联军所占领的天津。此时天津租界林立，列强的势力远远超过清廷地方政府，无论是形式上还是本质上都具有明显的半殖民地化特征。袁世凯所经办的警察也是为了应付这种局面，此时的警察必然将维护列强在华利益作为其首要职责，所以一开始袁世凯创设的警察就自觉与不自觉地戴上了半殖民化的枷锁。同时，袁世凯在直隶创办警政的过程中也极为依靠列强的力量。袁世凯所办的警察教育机构也大多聘请日本教习或顾问，全盘引进日本的办警理念。日本人为了实现控制中国警政的目的，在袁世凯当政之后，积极支持其称帝，并与其制订了侵害国家主权的“二十一条”。在“二十一条”中，日本人竟然提出“中国警政由中日合办”，虽未被袁世凯接受，但日本还是在中国警政部门安插了大量“顾问”，参与中国警政方针的制订，此举严重侵害着中国办理警政的独立性。

（二）警察来源成分混乱，军警不分现象依然存在

袁世凯直隶办警极其缺乏专业人才，无奈之下只能任用满洲贵族和旧式官吏为高级警察官员，这些人大多没有经过系统的警官职业培训;一般警察官员，除一小部分是由各地警务学堂毕业生外，多数还是来自于旧官吏，而一般警察主要由八旗兵、绿营兵构成。旧式军队素质低下，必然会给警政建设带来严重的影响。进入民国以后，袁世凯用人方面采取任人唯亲的策略，以便牢牢控制警权，为其专制统治奠定基础。袁世凯顺利接手天津就是依靠将军队改编为警察的策略，这样的“警察”本质上仍然是军队。这是一种以落后的军事制度来填充先进警察制度，阻碍了新制度发展。袁世凯虽然竭力提倡警察教育，但是权力斗争使他无暇关注基层的警察队伍，对于警察与军队的概念还没有彻底区分清楚。受袁世凯这种观念的影响，各地简单地将裁汰的军队改头换面，穿上警服即为警察，几乎没有经过任何专业培训，素质极其低下，以鱼肉百姓为能事。

（三）将警察作为政治统治的工具

袁世凯作为统治阶级的代表，将警察作为政治统治的工具，其警政改革的目的具有鲜明的阶级性。袁世凯对进步力量怀有很大敌意。早年，他就因在山东巡抚任上积极镇压义和团运动而荣任直隶总督这个炙手可热的高位。直隶建警始终将警察的政治统治职能放在第一位，毫不放松监视镇压人民反抗，维护他的反动统治。民国建立后，袁世凯为了打击异己，仍然不放松对警察的管控。如著名政治活动家宋教仁，因为反对袁世凯的独裁统治，并积极倡导内阁制，抵制袁借以独裁的总统制，受到其记恨。袁世凯授意警察头目赵秉钧除掉宋教仁，赵秉钧秉承袁的意旨，密令天津警察应桂馨（原名应夔丞）刺杀了宋教仁，以打击资产阶级革命派。袁世凯的做法为历届北洋政府所遵循，使得警察在广大群众心中的形象定位为政府的统治工具。此举也极大地延缓了中国警察近代化的进程。

参考文献：

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