“零基预算”珠海试验

南方周末记者 冯叶 南方周末实习生 朱丽惠

反腐倡廉、经济增速放缓的大背景下，广东今年开始启动“零基预算”改革试点，旨在解决传统预算中既得利益部门化，财政结余结转规模大等痼疾。

作为先行者，珠海引入媒体、学者、人大、政协和审计等力量，“面对面”地细审政府部门的“钱袋子”，结果史无前例地核减了17个亿，砍掉了部门申报的预算额度接近三分之一，打破了部门预算只增不减的“魔咒”。

南方周末记者 冯叶

南方周末实习生 朱丽惠

发自珠海、广州

2015年10月26日，中金公司研究部负责人梁红发布了一份研报，显示截至今年9月底，政府机关团体存款接近21万亿。

政府储蓄如此之多，意味着财政存量资金大量闲置。所谓财政存量资金，简单说就是已经列入预算，有明确用途，但最终因各种原因没能花出去的钱，主要包括结转结余资金、预算周转金、偿债准备金等。

2015年上半年，国务院总理李克强就四次在国务院常务会议中强调要“盘活财政存量资金”。今年3月，财政部也曾下发《关于开展地方盘活财政存量资金有关情况专项检查的通知》，启动专项检查剑指沉睡财政资金。

与此同时，钱不够花的地方政府却需要借地方债予以维持——2015年，地方政府自行上报到财政部的债务总额，和人大常委会批准的地方政府债务限额，均为16万亿。

“零基预算”被认为能够打破上述怪圈，提高财政资金使用效率，它不同于传统预算模式，其编制不再以上一年度的预算额为参考，而是以零为基点编制。

反腐倡廉、经济增速放缓的压力之下，“零基预算”改革率先在广东落地。2014年，广东省印发《广东省省级财政零基预算改革方案》，从2015年开始在珠海、清远、中山等地市开展改革试点。

推不下去的试验

21世纪初，零基预算仅在珠海实行了两年，就画上了休止符，预算编制又恢复到了传统的“基数+增长”。

零基预算并非新鲜事物。20世纪70年代，美国率先将创新于企业内部的零基预算引入政府预算。1999年，中国财政部也正式启动“部门预算改革”，零基预算被认为是一种改革方式，曾出现在许多地方政府的预算编制指南中。

中山大学中国公共管理中心常务副主任牛美丽著有《中国地方政府的零基预算改革：理论与现实的冲突与选择》一书，她告诉南方周末记者，那时候的零基预算改革是“借壳上市”，因为当时部门预算的数据基础非常薄弱，所以零基预算主要被用来建立部门预算的基础信息体系，“实际上并没有任何地方真正采用零基预算，也没有任何的官方文件正式介绍过到底什么是零基预算，应该如何实施。”

2015年9月，珠海零基预算改革方案正式发布。方案是由珠海财政局预算科科长陈文院带头起草的，他1992年从珠海财政分局做起，一直从事预算管理工作。

珠海财政局位于香洲区一片工厂改造区，办公楼由旧工厂改造而来。11月初，南方周末记者在这里见到了陈文院，他个子不高，穿着白衬衣灰西裤，自封“厅长”——因为办公室压缩，他和预算科十多号人挤在一间客厅大（四十多平米）的办公室里。

据陈文院回忆，从2000年开始，珠海曾尝试按照零基预算的要求，不设基数，让各部门随便上报预算。但受法律不健全、“批条子”等因素的影响，各个部门最后报上来的预算总数大大超过珠海的可支配财力。

如2001年珠海市本级财政收入31个亿，分别用于工资、“三公”等基本支出和基建、民生等项目支出。当时基本支出所占总财政比例大约在40%—50%，也就是说，只有15—20个亿可用于项目支出，但各部门项目支出一共报上来30个亿，“工资不用发了”。

第二年情况更加悬殊，上报项目支出和可支配资金相差了50个亿，“怎么砍啊？严重超过财力收入，根本没法做。”陈文院说。

当时的情况意味着，即便严格采用零基预算，绝大部分的专项支出都可能无法得到资助，改革阻力巨大。所以21世纪初，零基预算仅在珠海实行了两年，就画上了休止符，预算编制又恢复到了传统的“基数+增长”。

钱越来越“固化”

“总会计表上挂着几千项的项目，没实施完的，继续做的，也不知道是不是真的需要结转，但只要是部门拿到手的，用不完就会结转。”

在传统预算模式下，许多政府部门预算习惯了常年盯着GDP。GDP增长，单位的预算也随之增长，政府支出的持续增长不可避免。“比如说，今年向财政要了多少钱，明年要在今年的基础上再增加10%左右。”湖北省统计局副局长叶青对南方周末记者说，“实际上，有些确实是需要的，有些不可能每年的事情都增加那么多。”

今年9月，珠海市政府正式下发的零基预算改革实施方案中明确写道，“传统预算管理存在既得利益部门化，结余结转规模大等问题，财政供给与需求之间的矛盾日益突出”。数据显示，2014年珠海各部门财政平均执行率不到75%，25%的财政资金要结转到第二年。

“为什么支出进度很慢，执行效率很低，因为部门预算做大了，很多水分在里面，本来不需要那么多钱。”陈文院说，这是过去财政效益低的表现之一。

传统预算方法的第二大特点是，年末资金结转越来越多，逐年累计，每年项目没有实施完，剩下的钱就一直不断地滚存下去。“总会计表上挂着几千项的项目，没实施完的，继续做的，也不知道是不是真的需要结转，但只要是部门拿到手的，用不完就会结转，存量资金越来越大，沉淀资金越来越大。”陈文院说。

此外，钱虽然放在国库里，但是指标已经分配到各个部门了，财政不可以再统筹上去，因为是通过预算法法定程序分配出去的。在新预算法出台之前，并没有法律规定，要经过怎样一套程序才能把分散在几百个部门的钱拿回来。

而另一方面，珠海市政府要做很多事情钱又不够花，比如珠海未来三年重大交通设施建设要投七八百个亿，资本金按20%-30%配置，也需要一两百个亿，此外民生保障要投入，养老待遇每年也要提高，“作为财政部门来讲，过去没手段抓不住钱这种资源，看到钱不能用，财政局继续还得找钱，成了地方债，无形中增加了财政的成本。”陈文院说，“不是财力不紧张，而是钱固化了，被部门圈走了，财政统筹不了。”

而实行零基预算，目标就是财政基本上没有结余，“就是说该花的钱都花出去了，更为重要的是，财政结构得到优化，例如重要的民生保障项目能够确保得到充分的资金支持。”叶青说。

不受欢迎的改革

各地级市愿意做零基预算试点的凤毛麟角，担心做试点后政府各部门能够获得的预算资金会有所减少。

新预算法的出台为盘活存量资金提供了依据，其中明确规定，结余资金当年没有用完不收回，第二年还可继续用，但到第二年仍没花完，这个资金就变成结转资金，连续两年没有使用，结转资金就要收回。

“一个是新预算法，一个是依法治国，反腐败。以前钱多了可以随便花，现在很透明了，钱拿了也花不出去，改革更容易一些。就像车改一样的，以前是与虎谋皮，现在车都不让用了，改就改呗。”叶青认为新一轮零基预算改革各项条件已经具备。

在牛美丽看来，此次改革重启的契机是经济增速放缓，财政压力加大，所以政府要转变以往的渐进式预算分配方式，重新梳理支出的优先性，便于削减预算，提高财政资金分配效率。

叶青15年前就开始期待零基预算，2014年，他看到广东在扩大试点，却表示“很失望”，因为试点扩大得太慢了，“这么好的东西阻力是非常大的，财政想搞，但是别的部门都不想搞。”

中山大学岭南学院财政税务系主任林江亦在媒体公开撰文称，广东省在推进零基预算改革的进程不算很顺利，主要是各地级市愿意做零基预算试点的凤毛麟角，担心做试点后政府各部门能够获得的预算资金会有所减少。

陈文院从事政府工作二十多年以来，从未见过一项改革受到当地政府如此全方位的重视。零基预算改革方案先后上了两次珠海市政府常务会议，是市委全面深化改革领导小组推进的一个专题，随后市委常委会进行了专题研究，最后在市政府全体会议上，珠海财政局局长周昌亲自做了一个汇报说明。“过去最多常务会议过完，跟书记报告一下就没事了。”他说。

为了这项改革，陈文院从今年3月初开始做方案，等方案真正出台花了半年的时间。他还记得，第一次把方案报到市政府，还没见到市长，市政府秘书长就把方案给他退了回来，“因为我附了相关部门的意见，几个市直部门都没意见，但秘书长说，‘这么大的改革，不可能每个单位都没意见。”

“好艰难呐，真是折磨”，为了要意见，陈文院瘦了一圈。财政局分管领导要召集相关部门开宣传会，对于公安、住建、计生、市政园林局等几个预算较大的部门，财政局则要亲自上门做宣传，告诉各部门，零基预算这种管理模式，会对单位编报带来什么影响。

最终，财政局收集了十五六个部门的意见上来，大部分表示支持。

而一位外省局级官员则向南方周末记者坦言，“部门都不太欢迎（零基预算），这个明摆的。用钱紧张了，没有理由去多要钱，从此财政负增长，有这方面担忧。”

打破“魔咒”

“我也挺担心的，担心（社会）对我们有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”

据陈文院介绍，珠海编制2016年预算今年7月份就启动了，当时改革方案还没最终通过审批，不过，新晋珠海市市长批示，就按照零基预算做明年预算，方案继续讨论。本来珠海市直部门先试，书记则要求各区也一起，“不要搞试点了，要搞就全市一起搞”。

于是，珠海各级政府部门申报预算的方式都和以往不一样了。

过去，各部门今年问财政要了多少钱，明年财政就会剔除今年的一次性因素，再把新增的政策性支出加上去，给出一个部门预算的上限，只要部门申报的所有项目不超过这个金额上限，基本上都能拿到钱。上限一般逐年增加。

而现在，明年应该拿到多少财政资金和今年的额度没有任何关系，只有报上去的项目申报理由和金额合理，明年才能拿到可支配的财政资金。

没了基数，许多部门感到无所适从，他们跟陈文院开玩笑：“是不是随便编啊？”陈文院想了想，好像确实是“随便编”。不过，能否拿到钱就另当别论了。

实施零基预算后，财政局新建了一个滚动项目库，凡是要钱的项目，各部门都得报进去项目名称、申报理由、测算依据等。由三位学者、两位人大代表、一位人大财经委委员、一位政协经济委委员以及一位审计局工作人员组成的8人专家联审团，会审核每一个项目的必要性、合理性、匹配性和效益性，并进行排序，如果项目排名靠后，就有可能被核减或拿不到明年预算。以匹配性为例，如果一个项目在10月份开工，则当年或许无法拿到预算，因为距离年底的时间只够项目筹备，并没有到用钱的时候。

以前在法制不健全的情况下，用不完的财政年年结转，没有依据强制收回。现在新预算法规定，超过2年无偿收回。而珠海更进一步要求，当年实施完毕，不予结转，“因为预算已经考虑了时间上的匹配性”。

此外，珠海规定，每个月项目执行率倒数的10个部门要被财政局约谈，如果持续没有改善，就要由书记、市长亲自约谈。预算执行率也将从此写入组织部对各个部门的年度白皮书考核，考核的满分为100分，预算执行率占4分，“通过做工作，从其他地方挤出了4分给我。”陈文院说。

对于2016年的预算，10月中旬，珠海市财政局启动了专家联审，在媒体的全程监督下，市文体旅游局、卫计局、安监局、港口局、市政和林业局这5个试点部门就“项目是否该给钱、给多少钱”，与专家团队面对面交锋了5天。其余229个部门的项目，财政局局长坐镇会议室，加班加点审核了9天。

一位现场媒体人士告诉南方周末记者，参加联审的单位均由一名局领导带队，几乎所有科室负责人全部到场。在10月15日上午的联审现场，市港口管理局的一个项目“港口安全监管工作信息管理系统的升级、拓展和完善工作（二期）”引发了联审小组与港口管理局的长时间争论，因为市港口局和安监局各自申报的项目名称相同，专家认为有重复浪费的可能，所以专家组要求市港口局会后补充材料来论证他们所列的这项费用是必要的、合理的。否则，就砍掉或者削减。“场面一度较为火爆。”该人士说。

陈文院仍然有些后怕，“面对面会说很多过去是政府机密的东西，我也挺担心的，担心（社会）对我们有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”当各界反应都比较正面时，他才放了心，并考虑明年让市民也参与进来。

第一次零基预算的结果是，珠海全部234个单位，核减了17个亿，砍掉了部门申报的预算额度接近三分之一，比去年减少了18%，打破了部门预算只增不减的“魔咒”。

“对于珠海来说，这是个不错的开始。”一位广东某市财政局官员对南方周末记者说，其实广东有一些城市的预算虽然没叫零基预算，实际上和珠海做得一样，也取消了预算基数，建立了滚动项目库。但是，零基预算的核心在于绩效评价，对于要达成什么样的目标，是否当前社会最需要的，最终效果究竟如何，各地都还在摸索。