小型农田水利设施运营机制调研报告

□汪 晗 □周佩雅（清华大学新闻与传播学院）

1 研究背景

1.1 国家政策及小型农田水利设施现状

2014年的《中央一号文件》中提出，要“完善农田水利建设管护机制”“，开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。”一方面，由于小型农田水利工程大都建于改革开放前，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，老化失修严重。同时由于后期管护不到位，大多数小型农田水利设施失去了功用，逐渐被废弃。另一方面，国家推行土地流转等政策，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供了广阔空间。

1.2 西峡县水利现状

西峡县位于河南省西南部，总面积3454 km2，总人口43万，共有大小河流520多条，水资源总量18.54亿m3，人均水资源是全省人均的6倍，居全省县级第二位。该县为全国小型农田水利重点县，自2009年开始发展小型农田水利重点项目，获得了全国农田水利建设先进县的称号。

2 研究目的和意义

中国是农业大国，小型农田水利设施作为与农户生产生活最息息相关的水利“最后一公里”，能否良好的运营使用，关系着我国农民的切身利益、水资源的节约以及粮食安全。

3 研究方法

3.1 调查方法

前期选用文献研究的方法，实践中采取观察法、访谈法、问卷法等，共发放问卷120份，有效问卷112份，达93.33%。

3.2 调查对象选择及范围

3.2.1 乡（镇）、村

由于调研时间和能力局限，本次入户共走访3个乡镇，6个村庄、2个水库灌区，考察小型农田水利设施现状。具体情况见表1。

表1 西峡县小型农田水利调查点概况表

3.2.2 政府层面

本次实践对西峡县水利局、西峡县农业局、七峪水库水管所、重阳水库水管所，共4个与小型农田水利设施直接相关的政府部门进行了深入访谈与实地调查，与超过15位、县镇村3级的主要水利、农业相关干部，进行面对面深度采访。

4 调研对象分析

4.1 全国小型农田水利设施管护问题产生原因

4.1.1 小型农田水利产权不清晰，责任主体不明确

农村实行家庭联产承包责任制以后，小型农田水利设施实际产权模糊，导致其一度陷入无组织、无管理、无秩序的混乱状态。

4.1.2 缺乏管护资金，水费难以收缴

一是税费改革：2003年起，我国在农村推行税费改革，“劳动积累工和义务工”制度逐步取消，农民在小型农田水利建设中主体地位的丧失导致了其对水利投入的大幅减少。二是水费难以收缴：小型农田水利设施的管护是具有长远利益的公益性事业，收益小，见效慢，因此农民交水费积极性不高。

4.1.3灌溉技术落后，灌溉设施老化失修

我国现有的灌溉排水工程大多是20世纪50年代初修建的，当时设计标准较低，配套设施不完善，而且经过30-40多年的运行，已达到或超过了使用年限，逐步进入老化期。

4.2 西峡县小型农田水利设施管护政策

经过查阅一般文献和西峡县政策资料，我们发现针对全国大多数文献都提出的小型农田水利设施管护“产权不清晰，责任不明确”和“缺乏资金”两个问题，2006年西峡县人民政府印发的《西峡县水利工程管理体制改革实施方案》中提出两大解决措施:一是建立和完善产权清晰、权责明确的分级水利工程管理体制；二是建立合理的水价形成机制，强化计收管理。

5 西峡县小型农田水利管护问题及原因分析

5.1 存在问题

尽管西峡县针对小型农田水利设施出现的问题，提出了相应的解决措施。但截止目前西峡县依然有超过75%的小型农田水利设施陷入瘫痪状态。通过实地调研发现，西峡县小型农田水利设施管护过程中依然存在以下问题：一是管理职责依然没有落实，小型农田水利设施管护无人问津；二是水费依然无法正常收缴，小型农田水利设施管护难以；三是新建小型农田水利设施依然无人管护。

5.2 成因分析

5.2.1 水费并非无法收缴，但所收水费难抵成本

5.2.1.1 村民心理能承受的价格有限度

一是在所有受访村民中，使用农村安全饮水工程的占44.64%。其中，大部分人表示接受2.20元/m3的水费价格。但即使该价格远低于成本价，仍有18%的村民认为价格过高，另有10%的村民表示不清楚。在所有受访村民中灌溉用水收取水费的占48%。但灌溉用水所收水费仅用于支付水泵所用电费，并无任何维护费用，也并没有向灌区水管所支付水费，且农业用水价格低于生活用水。因此灌溉用水价格相对较低，村民更能接受。但认为价格过高的人的比例依然接近前一项统计结果。二是新建小型农田水利施工缺乏规划监管，质量问题多，维护成本高。三是缺乏成文规章制度。四是原有小型农田水利设施老化失修，导致供水不畅。

5.2.2 政府缺乏资金投入

小型农田水利设施管护的资金来源除水费外，还应有国家和地方政府的财政投入。但目前该项投入也缺乏力度。一是国家投入较少；二是西峡县相关部门过于依赖国家投资；三是西峡县各水库管理所经济效益低。

5.2.3 虽有对管护职责规定，但落实缺乏支持

一是西峡县政府政策组织宣传学习不到位；二是政府缺乏对小型农田水利设施管护的积极性；三是部分政策不切实际；四是政府各部门缺乏沟通，各项工程之间存在冲突；五是缺乏执法支持，水利执法力度差。

6 针对西峡县小型农田水利工程现状的意见和建议

6.1 推广“西峡县水管员模式”

经过调研，认为在现有的水管员基础之上，推广以以下几点为基础建立起完善的水管员模式对小型农田水利设施进行管护。

6.1.1 政策支持

《河南省水利辉煌五十年》中指出：凡国家投资修建的水利工程，属于全民所有，由国家按水系或行政区划分等级管理；民办公助或乡村自筹资金修建的工程，属集体经济组织所有，由集体管理或乡村水利站统一管理。因此，村集体应该承担本村国家投资、民办公助或是乡村自筹资金建设的小型农田水利设施的管护工作。

6.1.2 设立水管员岗位

由西峡县水利局引导，乡（镇）、村根据村的大小，可单独设立水管员，也可几村联合设立。水管员由村民自己推选。

6.1.3 民主推选水管员

各村水管员由全体村民推选，不能由村委会指派。水管员由村民推选，监督，也可以由村民罢免。由此保证村民对水管员的信任。

6.1.4 明确水管员职责范围

水管员负责收取水费、协调调配用水、定期检查水利设施、向相关水利部门报修等。同时保证专业管理和水管员管理相结合。

6.1.5 合理制定水费价格，国家对水管员工资进行补贴

在小型农田水利设施建设完成后，由水管员组织进行试运行并计算成本，将各项成本费用进行公示。上级水利单位给予灌溉用水水费一定优惠，同时，国家对水管员工资进行补贴。

6.1.6 透明公开运行

在水管员收取水费并进行管护期间，定期对水费使用情况进行公示，便于村民进行监督。

6.1.7 建立规章制度

根据本村情况，由村干部、村民代表以及水管员共同建立明确的水管员章程，保证水管员责任和权利有据可循。

6.2 全面配合小型农田水利管护，加强各方支持

一是多层次多渠道保证资金投入；二是继续落实产权责任划分；三是合理规划小型农田水利工程，提高工程质量，减少工程冲突；四是改造、修缮原有小型农田水利设施，提高灌溉效率；五是健全水利管理法律和执法监督体系；六是推广高科技、新技术小型农田水利工程的建设，发展节水灌溉；七是变粗放型用水为集约化用水，合理调配水资源，提高利用率。

7 结论

文章以西峡县为例，调研小型农田水利设施现状，发现当地虽有多项相关政策，但仍存在“责任不明”、“资金不足”、“重建轻管”等问题。经过深层次调研，本文得出了以上问题形成的原因，并在小型农田水利设施“水管员”管护模式基础上进行改进，以形成可持续运营的管护制度；同时辅以相关政策建议。目前，国家高度重视小型农田水利设施管护；同时发展农业集约化、规模化经营的土地流转等政策也有利于小型农田水利管护模式进一步改进和发展。本文以调研地为例，透视全国小型农田水利现状以及存在问题，在改良基础上提出可持续运营的良性管护机制，希望促进原有小型农田水利设施的恢复使用以及新建小型农田水利设施的持续使用，为全国小型农田水利设施管护机制的建立提供参考。