社区增效的隐蔽力量:社区人情机制——以B市莲花社区为例

郭伟和 郭丽强

社区增效的隐蔽力量:社区人情机制
——以B市莲花社区为例

郭伟和 郭丽强

本文用一个具体案例来说明当前社区居委会的组织结构和工作模式，试图挖掘出社区治理行政化趋势及其扭转机制。所选取的案例为B市莲花社区，社区面积0.8平方公里，辖区内有楼房42栋，住户7600余户，居民近2万人。2014年4月到7月初，在社区志愿者的帮助下，调研组共在莲花社区进行了25天的调研。每天的调研时间为上午9时至11时30分，下午14时至17时30分，上下午分别计岗，即一个工作日被分为两岗。调查期间全勤为47次在岗。在调研期间，调研组通过参与观察与访谈，对莲花社区工作人员的日常工作进行了较为系统的调研。

一、莲花社区的工作模式

为了阐释清楚社区居委会的工作性质和分工模式，我们首先要区分社区居委会工作的两种状态，即处于运动动员状态的社区工作与常态工作中的社区工作。处于运动动员状态下的社区工作者，要长时间加班准备材料、在街上巡逻，完成上级领导布置的临时紧急性任务；常态中的居委会工作，主要是坐在窗口后面的办公桌前完成的辅助性行政工作，或者进入居民家里处理具体问题。所以，我们把常态工作中的社区居委会工作，又可以分为两大类：直接为居民服务类的工作和完成上级安排的辅助性行政工作。辅助性行政工作主要包括柜台服务、信息报送以及参加上级组织的各种会议等工作。而入户调查和处理具体事务主要是满足居民的各种现实需求，因此被归到直接为居民服务类工作。

B市莲花社区的组织结构在2006年之后有了重大调整，调整主要是围绕着社区常态工作任务发生的。现在的社区居委会组织结构虽然是分为社区党组织、居委会、服务站等三套组织，三套组织名义上相互分离的，但是实际上三大组织都受党组织的统一领导，统筹安排，具体的重组模式就是以完成辅助性工作为核心的社区服务站为基础进行重组的。以莲花社区为例，其日常工作，除书记、主任以外，全部工作人员都要以服务站为平台，分为三个受理窗口，每个窗口设组长、副组长，以及若干组员，专门负责几项具体的工作。

第一受理窗口共有成员五人，即组长安福祥、副组长余涛，组员严秀珍、武莉、任慆。组长安福祥负责城建与环境，副组长余涛主管社区计生工作，严秀珍主管社区社会福利工作，主管老年的任慆在只参与了四天的调查，后被借调到街道，其工作由第三受理窗口的李华（原无具体岗位，为机动人员）接管。武莉先是和郑屹一起负责流动人口管理。

第二受理窗口成员四人，其中组长樊慧中是社区党委的组织委员、兼社区服务站非公组织的党建工作；副组长郑屹，社区服务站负责流动人口管理；组员雷泽，大学生社工，社区服务站负责社会组织；裴裕丰，社区服务站的残疾人协会的协管员。

第三受理窗口组长王改萍为社区党委的纪委书记，负责社区党务工作；副组长刘华，居委会综合治理委员会主任，负责社区综治调解；李华，社区服务站负责老年窗口；娄晓航，社区服务站大学生社区工作者，负责社区青少年教育工作；曹树才，社区服务站的劳动保障协管员。

通过社区工作岗位分工，我们可以发现社区工作虽然名义上分为三套组织，但实际上三套组织都是围绕着社区服务站的服务窗口而组织起来的，实行窗口式办公，受理居民的诉求。而居委会原来的自我组织、自我教育和自我服务功能也都是围绕着窗口式服务进行了重组。窗口式服务意味着现在的社区工作受到了现代行政管理风格的深入影响，通过柜台和窗口设置，一方面使社区工作制度化和有序化，另一方面使社区工作拉开了和居民的距离，体现了一种程序化和档案化的工作模式。

二、窗口服务模式下社区工作人员的常规工作时间分布

为了进一步分析当下社区组织在常态工作状态下，社区工作人员的工作性质及其所占比例，我们接下来用数据分析到底当前的城市社区工作者如何分配行政助理工作和直接居民服务工作的时间比例及其内在动力。

我们每天的调研时间为上午9时至11时30分，下午14时至17时30分，上、下午分别计为一个岗，一个工作日被分为两岗，共计调查了47个岗次。然后，我们观察和统计在岗期间各个社区工作岗位的工作时间。按照上述分类，社区工作时间分为两块，一块是行政助理时间，包括柜台接待、信息登记和参加各种行政会议等；另一块是入户访问和处理居民事务的时间。

据此，我们首先计算社区服务站每个岗位的行政助理工作的岗均工作时间，具体是将调查期间的行政助理性质的工作时间总数，除以调查期间出勤岗次得出。例如计生工作的行政助理性工作岗均工作时间为43分钟，就是该岗负责人的行政助理性总工作时间1685分钟，除以其在调研期间的出勤岗次39得出的。在图1中，我们比较了各项工作的行政助理性工作的岗均工作时间，其中岗均工作时间最短的为社会组织岗，为41.6分钟；岗均工作时间最长的为社区青教岗，为78分钟。各岗位平均一个岗的行政助理性工作时间为55.4分钟。从数据来看，社区各个岗位的行政助理性工作都处于非饱和的状态，似乎社区工作的行政助理性工作效率很低，两个半小时的一个行政岗，不到一个小时就可以完成（图1）。

图1. 社区服务站各岗位的行政助理工作的岗均工作时间

图2. 辅助性行政工作时间与社区服务时间的分配比例

除此之外，我们还观察了社区工作人员的到居民家里入户调查和参与处理社区事务的时间。把这两类工作时间加总到一起就是社区工作者参与居民服务和自治管理的时间。经过汇总，我们发现社区工作者人均提供居民服务和自治管理的时间总共才456.8分钟，占有效工作时间总量的24%，而人均提供辅助性行政工作的时间是1416.3分钟，占有效工作时间总量的76%。这个比例反映了常规工作时间中，辅助性行政工作主导着社区工作人员的日常工作。两者所占比例见图2。

进一步分析，如果把每个岗位的辅助性行政和居民自治服务的时间加总，计算其占岗位工作时间总量的比例，我们发现，两者相加的有效工作时间是1873.1分钟，只有岗位工作时间总量的26.56%。大量的剩余时间，他们都干什么了呢？我们发现这些时间他们主要在完成一些临时性的运动型群众动员工作，进而完成社区治理的任务。以下是对其非常规工作的参与观察分析。

三、非常规状态下的社区工作的内容和方式

社区工作是链接基层政府和居民需求的中间机制，除了传递行政政策资源，还需要掌握社区信息，建立社区关系，动员居民组织，通过群众参与来解决社区问题。那么，除了上述通过辅助性行政工作和具体居民服务工作之外，社区工作者都在做些什么工作？我们发现，恰恰是莲花社区的一些难以上得台面的工作倒是符合社区工作的专业化性质。

群众动员工作是我国社区工作者的一项传统群众工作，尽管是政府要求完成的，但并不是纯粹的辅助性行政工作，也不是直接服务居民。这项工作在当前情况下，依然是我国社区工作的核心。只不过当下的群众动员，处于底层的社区工作者既没足够的资金支持，也没有强制性的力量能够约束群众，因此在实践中就发展出一套“情、理”交换的策略，来动员和组织群众，即通过解决居民、尤其是作为社区活动积极分子居民提出的实际问题，与其建立起感情联系，然后换取他们对社区工作任务的“志愿服务”。

比如，通过社区巡逻，实现平安社区建设的任务，这是城市社区建设的重点。如何调动社区居民参与社区巡逻呢？单靠行政命令或者劝说是不够有效的。莲花社区则通过建立金色阳光协会，借助金色阳光协会吸纳会员，组织社区巡逻队，实现了社区以党员为基础的再组织。成立金色阳光协会，表面上是居民自治，但是其实如何吸纳会员，组建社区志愿服务队，都要靠社区工作者和社区居民的具体关系，以及在自己力所能及的范围内给社区居民提供的人情保护能力。调研期间调研员曾跟社区工作者入户探访，了解到社区工作者在解决居民具体问题之后，会根据居民的基本情况动员其参加社区志愿活动，例如写黑板报、加入社区调解队伍或者给居民量血压等。大量社区工作都由社区志愿者的协助社区完成。例如，有一位80多岁的老党员王师傅常年负责自己所在居民楼的黑板报，平均十天更新一次，他到现在已经出了超过300期的黑板报了。并且自2012年以来平均每月为居委会制作一份宣传海报，贴在居委会的宣传栏中。王师傅只所以坚持参与社区志愿服务，他表示“是因为社区成书记热心周到，能够代表社区党组织主动关心我”。他看重的不是成书记慰问的时候提了一桶油、或者一袋面，而是作为社区书记，代表党组织对自己的尊重和关心。所以，成书记和王师傅的关系体现的是一种私人感情包装下对社会的感谢回报，而不是纯粹的人情庇护模式。

平时，莲花社区巡逻队有志愿者100人左右，主要由老党员组成，分成10个小组，周一到周五，每天两支巡逻队，分别负责上下午的巡逻。这种模式的巡逻被称为二级巡控。而每当有突发事件发生时，上级会要求社区提高巡控等级，即从二级巡控提升到一级巡控，社区巡逻队的成员都要投入巡逻中。在我们调查期间，新疆发生了暴恐袭击事件，全国反恐活动被提上重要日程。社区作为城市基层组织，也被要求参与到防控恐怖袭击的工作之中。莲花社区也发动了社区志愿者参与到防暴恐的活动之中，社区志愿者进入一级巡控状态，在社区的各个路口站岗巡逻。当时正值B市夏季最为炎热的时候，室外温度42度，但是年龄在70、80岁的社区志愿者还是非常积极地参加到了巡逻的活动中。莲花社区面积0.8平方公里，但是经过动员共出动了十几支巡逻小组，当时社区的主要街口都有巡逻队员看守。调研人员在随同社区工作者对各巡逻小组慰问的过程中，还遇到了一位在本来不是巡逻队的居民自愿加入到巡逻中。社区社会工作者在了解到这一情况之后，马上给了她一副象征巡逻队员身份的红袖章，并将这位居民吸纳进了社区巡逻队之中。

我们一边参与巡逻，一边和成书记聊天，问为什么社区居民愿意参与到义务巡逻过程？成书记的解释是：“我们发挥社区中五老作用，五老包括老党员、老干部、老教师、老街坊、老社工，他们都是经过党培养教育多年的优秀分子，我们就是尊重他们，平时开会征求他们的意见，过年过节给他们一起联欢，发点慰问品。这些东西不值多少钱，现在谁家还在乎这个东西呢？但是，这些老同志心里舒服，他觉得我老成心中有他们，所以，他们就积极参与社区的志愿服务活动。”成书记这段话准确概况了莲花社区的动员机制，这是一种融合了私人感情和正式权威关系的动员机制。它既不同于西方的资源动员模式，也不同于单纯的行政命令，恰恰是这种混合着公、私关系的动员机制，一方面延续了党的群众路线，另一方面加入了传统的人情机制，这套机制弥补了社区行政化体制的弊端，发挥着社区治理的关键作用。

四、结论与讨论

通过莲花社区的参与式观察，我们发现当下社区治理存在着两种力量，一种是行政化趋势，另一种是居民动员的机制。社区行政化有助于社区组织获得资源和权力，而居民动员机制则是完成社区治理任务的内在动力。面对社会转型带来的日益复杂的社区居民需求和矛盾的多样化，社区治理的行政化趋势难以应对基层社区治理难题，社区治理需要动员社区居民参与到社区治理过程，而不是仅仅通过标准化、规范化的窗口服务模式来进行社会管理。我国城市社区治理本来就有群众动员的传统，而现在的社区动员，正在转向通过一种较为世俗的人情机制进行动员。但是，主导当下社区动员人情机制的背后力量，并不是按照西方所谓的资源动员理论开展的，而是通过私人人情关系，体现了普通大众的一种感恩回报的爱国意识和道德观念。

（郭伟和系中国政法大学社会学院教授；郭丽强系河南省计划生育干部学院讲师）