作为复合型主观公权利的公物利用*

梁君瑜

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

行政法中的公物是指行政主体为满足公用目的之需要，提供公众使用或受益并受公法规则调整的财产，其外延包含由公众直接使用的公众用公物(如公路、广场、海滩)以及由行政主体使用而由公众受益于前者所提供服务的公务用公物(如公车、政府办公楼)。作为行政给付的重要手段，公物凝聚着人民有权从国家获取利益的价值底蕴，公物利用即上述获益活动的总称。一般而言，公物利用应包含两方面内容:作为公物支配者的国家以税收行政手段设立公物、以规制行政手段维护公物、以给付行政手段保障人民分享公物，体现国家之供给义务;作为公物利用者的民众有向国家主张包含排除妨害公物请求权、公物受益请求权、公物保护请求权、参与公物决策请求权在内的复合型主观公权利，体现公众之取用权利。

然而，在历史长河中，公物利用性质并不总以“权利”面目示人，而是受社会客观物质条件及统治者主观行政理念影响而呈现不同内容。在社会物质财富不断增加、综合国力日益增强、“利益一致、服务与合作、信任与沟通”之崭新行政法人文精神逐渐形成的当代中国，公物利用应当撕去昔日仅为“国家恩赐”之标签并被赋予新的时代内涵:“相对人从行政主体提供的某种物或设施的利用或使用中获益的权利。”〔1〕柳砚涛.行政给付研究［M］.济南:山东人民出版社，2006.119.但在现实中，我们却面临以下困境:公物利用之权利性质未获应有重视，公众用公物利用若遭受侵害，往往因反射利益之错误定性而陷入救济盲区;公务用公物利用则因受益主体错位而沦为权力寻租之“重灾区”。正确认识公物利用性质对消解上述现实困境具有决定性意义。

一、公物利用性质之流变

(一)原始社会与古罗马时代:作为天然自由的公物利用

在原始社会，一方面因生产力极端低下，氏族部落内部存有的物件十分稀缺，往往仅足够供部分成员利用。依当时之情形，个人利益本就所剩无几，已无法再分离出一部分用于公共利益之集合，因而也就不存在公物形成的客观基础。另一方面，作为公共利益代表的国家尚未出现，而氏族部落又难以承担起集合、维护与分配公共利益的职责，纵使部落在某一时段的确存有足够全体成员享用之物件，但因“命名”环节阙如，它们仅能算作“事实上的公物”〔2〕在德国行政法中，命名是指行政主体设定公物之公用目的并将公物实际交付公众使用的活动;未经命名则公物地位无法确立(自然公物除外)，即便已由私人保证某物事实上的公用性，但因缺乏行政主体对公用状态之持续、稳定保障，也仅构成“事实上的公物”，不受公物法调整。。因此可以断言，原始社会不存在现代意义上的公众用公物与公务用公物。然而，若从公用性的角度考察，原始社会却存在公物的某种原生形态——自然资源。美国学者霍贝尔曾在其著作《原始人的法》中，对原始无政府状态下的爱斯基摩人团体进行研究，霍氏认为爱斯基摩人“具有法律意义的公规”包含这么一条:“全部自然资源应自由使用或共同使用。”〔3〕［美］霍贝尔.原始人的法［M］.严存生等译.北京:法律出版社，2006.66.但是，由于氏族部落并不具有维护自然资源的能力与职责，该时期之公物利用仅仅停留在人的天然自由状态，与今天所说的“公物用益权”〔4〕公物用益权是公众对公物使用和受益之权利的总称，性质上纳入主观公权利范畴，内容上包含排除妨害公物请求权、公物受益请求权、公物保护请求权、参与公物决策请求权等，是一项复合型权利。相去甚远。

公元前6 世纪左右，古罗马出现了一场影响深远的政治革命——塞尔维乌斯·土利乌斯改革，这标志着罗马原始公社制的瓦解与奴隶制国家的产生。直至公元前3 世纪，罗马的奴隶制经济获得很大发展，剩余财产随生产力的提高而成为可能。社会上涌现出越来越多与传统“私有物”相对立的“公有物”，例如被视为归城邦——“罗马共同体”所有的“公有田(ager publicus)”〔5〕［意］朱塞佩·格罗索.罗马法史［M］.黄风译.北京:中国政法大学出版社，1991.113.。这一时期，罗马法将具有公共性质的物分为三类〔6〕［意］彼德罗·彭梵得.罗马法教科书［M］.黄风译.北京:中国政法大学出版社，1992.186.另可参见江平，米健.罗马法基础(修订本第三版)［M］.北京:中国政法大学出版社，2004.179.:(1)共用物(res communes)，指无法由个人获取或实施经济管理的物品，其不归包括国家在内的任何人所有。如空气、阳光;(2)公有物(res publicae)，指由罗马共同体所有，出于公共利益的目的而被实证法保留给公民普遍使用的物品。如河堤、港口;(3)团体物(res universatitas)，指由市府团体所有，出于公共利益的目的而供本市居民共同使用的物品。如剧场、竞技场。以上三种物品都具备现代公物的部分特征，尤其是团体物，更是体现出由行政主体(即市府团体)提供公用的权力支配色彩。然而，古罗马时代先后处于奴隶社会与封建社会，时代局限性决定人权观念之淡薄，作为被统治者之公众不可能享有利用公物的权利，而比原始社会更不堪者，奴隶甚至连利用公物的天然自由都可能丧失。

(二)警察国家时代:作为反射利益的公物利用

以公元476年西罗马帝国覆亡为标志，西欧社会向封建制过渡。随后西欧大陆经历了漫长的封建专制时期，公物利用在专制统治下永远只能是一个“可远观而不可亵玩”的话题，这种态势直至警察国家出现才稍有扭转。

警察国家并非“专制国家”之代名词，而是专制国家向法治国家过渡的产物。在从17 世纪绝对专制时期向19 世纪自由法治国时期的过渡中，西欧盛行所谓的“开明专制”。部分开明君主为增强国力，不再拘泥于对一国防务与财政的管理，而是强化当时作为行政权主要形式的警察权，使“行政管理之手”伸向了包括“安全稳定、善良风俗、秩序、生计、人口和帝国事务”〔7〕［德］汉斯·J.沃尔夫等.行政法(第一卷)［M］.高家伟译.北京:商务印书馆，2002.69.等在内的经济和社会生活的各个领域，“甚至涉足个人的私事”〔8〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.15.。不可否认在该时期，国家一方面基于巩固自身统治之需要，注重军事设施等公务用公物的建设;另一方面，其也为人民输送着一定的公众用公物，如沿海堤坝、城市道路等的修缮。然而，警察国家所呈现的“福利”一面却非法治下的福利，在“国库行政”以外的公法领域，君主(政府)并不受法院审判，而“仅端赖君主自己之抑制以形成权力之界限”〔9〕程明修.论行政目的［A］.城仲模.行政法之一般法律原则(二)［M］.台北:三民书局，1997.14.。正如拉德布鲁赫所言，“对警察国家来说，无所谓国家活动的界限……强迫其属民以他们的自由为代价取得他们的幸运”无需任何许可〔10〕［德］拉德布鲁赫.法学导论［M］.米健等译.北京:中国大百科全书出版社，1997.37.。因而，在向政府主张公物利用遭拒后，试图寻求司法救济只能是一种美好却渺茫的奢望。

该时期之公物利用并不具备权利性质，而只是人民在国家促进公益过程中附带享有的事实利益，即反射利益。通说认为，警察国家完全是基于增加国家财富、维护国家安全与统治秩序之考虑，而向人民赋予“强制性福利”。正因为脱离了法治的范畴，这种“强制性福利”一方面被视为人民的反射利益而无法诉诸司法救济，另一方面甚至还可能剥夺人民利用公物的天然自由，例如国家可能以抵御侵略、维护人民安全为由，将公共道路改建为练兵场。

(三)自由法治国时代:作为纯粹自由权的公物利用

19世纪以后，西欧社会盛行的自由主义思潮深深影响了市民阶层的意识形态。作为自由主义国家观的代表，德国学者洪堡认为:“国家对公民正面的、尤其是物质的福利的关心是有害的。”〔11〕［德］威廉·冯·洪堡.论国家的作用［M］.林荣远等译.北京:中国社会科学出版社，1998.36.在洪氏看来，人民应该被赋予自由追求个人福利的空间，国家提供的(包括公物在内的——笔者按)物质福利，首先将对个人的个性发展产生“制式化”影响，其次易引发个人对国家的依赖与怠惰，最后还可能为国家肆意侵害人权提供合法依据。应当说，洪堡之担忧在后来的纳粹德国成为现实，不乏一定的真知灼见。然而，洪堡却没有意识到个人自由也必须依赖一定的物质条件，倘若没有公物之集合与维护，公物利用自由无疑只是“空中楼阁”般的虚幻自由。

由于对专制统治仍心有余悸，渴望人权保障、呼吁权力分立、要求将国家职能限于维护公共秩序与消除危险的必要限度内成为市民阶层的基本共识。该时期，国家之经济行政活动被限于防止危险与基础设施建设(如交通路线)，由此实现由“生产型国家”向“保护型国家”的角色转变〔12〕［德］罗尔夫·斯特博.德国经济行政法［M］.苏颖霞等译.北京:中国政法大学出版社，1999.30.。这一方面意味着国家并未完全退出公物供给市场，避免了人民的自由沦为“脱离物质基础的虚幻自由”;另一方面却也宣告着国家在公物利用问题上的消极态度。然而不可否认的是，公物利用已被赋予了主观公权利色彩，这从自由法治国的两个特征即可见一斑〔13〕于安.德国行政法［M］.北京:清华大学出版社，1999.3.:其一，国家仅承担无为而治的“守夜人”角色;其二，国家干预职能为严格的、实证的法律所保留。如果说第一个特征还仅仅体现为相对人之天然自由，那么第二个特征便已上升至自由权的范畴，即针对国家之违法、越权干预，赋予公民对抗公权力的权利。

因为文献[10]将资源浪费作为首要优化条件，然后在不影响主目标的前提下尽量降低布线长度，所以本文采用同样的方式，选取w1=Resmax，w2=1，w3=1的参数配置，按照这样的目标函数进行优化，意味着在找到最少资源浪费的布局中挑选一个布线长度最短的作为最终布局结果.

(四)社会法治国时代至今:作为复合型主观公权利的公物利用

在强调自主发展、自由竞争的自由法治国时代，因人口增长、工业化、城市化、贫富分化等社会问题日益严峻，过去一直被奉为圭臬之信条——“管得最少的政府便是最好的政府”——开始动摇。一方面，工业化的发展加快了城市化进程，大量劳动力被吸引至城市工厂中，造成局部地区人口膨胀，人均所能获取的“生活空间”被严重挤压。如此一来，社会中相对弱势的群体无力自给自足，而有向国家“取用”生活之资的必然需求。另一方面，自由法治国所标榜的“自由”、“平等”逐渐沦为一种形式，贫富分化日益严重，作为纯粹自由权的公物利用成为富人“专利”，贫者很可能因无力支付使用费而丧失对既有公物的利用。因此，在公物资源相对有限之情形下，赋予公物利用人要求国家积极而为的社会权或称受益权，就显得尤为必要。

第一次世界大战结束后，自由法治国理念分崩离析。1919年出台的《魏玛宪法》，在其“经济生活”一章中规定:“经济生活的秩序，应符合正义原则，以保障所有的人均能获得成其为人的生活”，从而确立起保护社会性的、经济性的弱者，以及国家为此所负有的积极义务〔14〕［日］芦部信喜.宪法［M］.林来梵等译.北京:北京大学出版社，2006.67 -68.。第二次世界大战结束后，通过反思纳粹统治下国家干预过度积极化而引发的惨痛教训，《德意志联邦共和国基本法》确立了社会法治国原则。自此，既强调法治国下国家依法行政之消极义务、又强调社会国下国家提供“生存照顾”之积极职责的治国理念得以确立，并逐渐为欧洲各发达国家所效仿。相应地，公物利用也发展为包含自由权、受益权、保护权、参政权属性在内的复合型主观公权利——公物用益权，各权利属性之具体表现分别为要求国家消极不为的排除妨害公物请求权、要求国家积极而为的公物受益请求权与公物保护请求权、要求介入国家治理的参与公物决策请求权。

二、复合型主观公权利性质之证成

梳理历史有助于我们大致认清公物利用逐渐发展为复合型主观公权利的整体脉络，但因尚未触及权利性质背后更深层次的利益基础问题，仅依靠社会基础、国家理念等外在因素得出的推导未免宏观而泛化。耶林曾言，权利的基础是利益。霍布斯也认为:“在自然状态下，权利的尺度是利益。”〔15〕［英］霍布斯.论公民［M］.应星等译.贵阳:贵州人民出版社，2003.9.因而，一个更为严谨的论证过程，离不开以权利之内在因素——利益——去证成公物利用之复合型主观公权利性质。基于此，探讨公物利用的权利来源以及权利背后的利益属性不可或缺。

(一)公物利用权利来源诸说之介评

1.基本权利说

该说以公物自由使用的特点为切入，认为既然自由、平等地使用乃自由使用的应然之义，那么公物利用就是一种具体化的自由权、平等权。本文认为，将公物利用上升至基本权利之高度，其最大意义便是摈弃传统的反射利益观，赋予公物利用获得司法救济的可能性。然而，基本权利具有抽象性、原则性的特点，若公物利用仅停留在基本权利层面，必将难逃被“束之高阁”的命运。此外，自由权、平等权也无法诠释公物利用的全部内涵。具体而言，与自由权对应的是不作为义务，而公物利用却需要行政主体在公物之集合、维护与分配上积极作为;另外，平等权不是一项能单独存在的、具体的权利，其总是与具体的社会权、参政权相结合，如平等就业权、平等选举权等，将公物利用界定为平等权，显然忽略了对公物利用独立意义的考察。

2.私法权利说

该说的代表性观点有用益物权说与公共信托理论。其中，用益物权说认为“私法意义上的公众使用权是对公用物的自由使用……这种公众对公用物享有的以使用和受益为目的的物权从性质上说基本属于传统的用益物权”〔16〕朱冰.公用物法律问题研究［M］.上海:上海人民出版社，2010.204.。公共信托理论则将公物利用关系视为自益信托关系，包含以下理论要点:(1)公众既是信托人又是受益人，其对公物享有衡平法上的所有权;(2)行政主体代表国家接受公众之信托而为公物管理，国家对公物享有普通法上的所有权;(3)若行政主体任意废止或变更公物就是违反信托，信托人可基于衡平法上的所有权诉请恢复原状。就该理论的本质而言，公物利用实则被视为衡平法上的(私)所有权的一项权能。本文认为，用益物权之占有、使用、收益权能虽在公物利用中得到不同程度的体现，然而，后者仍有其独立于民法用益物权的特殊之处，例如公众对公务用公物的间接受益，不以公众之占有为前提。另外，公共信托理论既以信托原理为基础，就已默认一个前提——公众为信托财产的所有人，而这对集体公物、私有公物而言显然无法成立，如此便注定了公共信托理论主要适用于自然资源(大部分为国有公物)的理论局限性。综上所述，私法权利说不能完整揭示公物利用之权利来源。

3.复合说

该说以糅合、吸收为根基，继而试图超越传统反射利益说与新近权利说的观点。其要么认为公物利用既非传统反射利益又非权利，而是居于二者之间的“法律上利益”，即一种经由法律拟制而获得权利类似地位的新反射利益;要么认为公物利用究属反射利益抑或权利，须视具体情况而定。就各自之代表性观点而言，前者如诉讼利益扩大说，后者如依赖程度说。诉讼利益扩大说没有对“反射利益”与“权利”作出非此即彼的选择，而是互作让步，对“历来被当作反射利益的利益，根据具体案件，在实体法的解释上试图将其作为法律保护的利益”〔17〕［日］室井力.日本现代行政法［M］.吴微译.北京:中国政法大学出版社，1995.242.，从而将原告资格由“权利受侵害者”扩大至“法律上利益受侵害者”，以实现对部分反射利益的司法救济。依赖程度说则认为公物利用究属权利还是反射利益不能一概而论，应视利用者对公物利用的依赖程度而定〔18〕翁岳生.行政法(上册)［M］.北京:中国法制出版社，2009.453.。如公物利用之丧失将直接导致利用者的生活陷入困境，则公物利用为权利;反之，则为反射利益。本文认为，诉讼利益扩大说引入不确定法律概念——“法律上利益”，其究竟应理解为“由法律明确予以保护的利益”还是“法律上值得保护的利益”尚无定论，依赖程度说之判断标准则十分模糊，二者都将造成公物利用权利来源的不确定性。

此外，还存在反射利益说与公法权利说的观点。反射利益说因绝对排除司法救济之可能性，有悖人权保障理念而不被推崇;公法权利说为本文所持观点，这由公物利用背后的利益属性所决定。

(二)解构与重整:探索公物利用背后的利益属性

法律关系客体即权利义务所指向之对象，因“客体实质就是一种利益”〔19〕周佑勇.行政法原论［M］.北京:中国方正出版社，2005.37.，故而成立“权利义务均指向一定利益”之论，实现利益也就成为权利行使的最终目的。同时，唯正当利益才有保护之必要，故权利又是正当利益法律化或制度化的结果，即权利来源于利益。那么在公物利用背后，民众所追求的利益到底是个人利益、公共利益还是兼备二者属性的个人公法利益?鉴于此三种利益属性与私权利、公权力、主观公权利形成一一对应关系，故探索公物利用背后的利益属性即可揭开公物利用性质的神秘面纱。

欲厘清上述利益属性的问题，有必要检视公物利用过程中公共利益与个人利益的互动关系:两种利益是如何通过解构获得相对独立，同时又是如何在公物利用中相互转化、重整，形成公物上的权利(力)构造?叶必丰教授在其著作《行政法的人文精神》中，对个人利益与公共利益的内涵、关联均有独到见解〔20〕叶必丰.行政法的人文精神［M］.北京:北京大学出版社，2005.28 -32.:个人利益即由单个社会成员所控制的利益，其来源包括了自留利益与分享利益;公共利益则是国家组织所代表的一国全体社会成员或绝大多数社会成员的整体利益。其中，自留利益由个人自行保留，不参与公共利益的集合与再分配，其还可细分为特殊利益与共同利益，前者在客观上不能被提取和分离出来进行再分配，是个人利益中相对稳定的部分;后者则是公共利益的来源，但在被提取和分离之前仍以个人利益形态存在。分享利益即单个社会成员从公共利益中获得的分享份额。

据此，在静态构成上，个人利益与公共利益呈现利益的交叉分布关系:(1)公共利益由个人利益中的共同利益集合而成;(2)公共利益经维护相对独立于个人利益;(3)公共利益中向社会成员再分配的部分，构成分享利益的来源。在动态体貌上，个人利益与公共利益呈现利益的横向循环关系:(1)公共利益来源于对个人利益中的共同利益之提取、分离与集合;(2)集合而成的公共利益经维护不断壮大，最终以分享利益的形式反哺个人利益;(3)来源于对公共利益分享所得的该部分个人利益——分享利益，又将进入新一轮的提取、分离与集合(如下图)。

实圆:个人利益(=1 +3);虚圆:公共利益(=2 +3)。1:自留利益=特殊利益+未提取、分离的共同利益;2:未进行再分配的公共利益;3:分享利益=进行再分配的公共利益=个人公法利益。

具体至公物利用法律关系中，上述静态的利益交叉与动态的利益循环将为我们借助利益属性与权利性质间的一一对应关系，完成公物利用主观公权利性质之证成〔21〕余睿.公共利益之立体化解析——从行政法公物制度之角度观察［J］.玄奘法律学报，2009，(12):232 -233.。

公共利益来源于个人利益之集合。权力的目的是实现公共利益，而权利的目的则是达成个人利益，因而“权力来源于公民权利”的观点表明实现公共利益与达成个人利益之间关系紧密。马克思曾说:“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”〔22〕马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1956.82.人们正是通过不懈的生产、劳动来创造并实现各自的个人利益。相比之下，作为公共利益代表的国家仅为抽象人格主体，无法参与直接的利益创造。因此，公共利益唯有以人民作为肌体血库，依靠行政主体运用税收行政手段从个人利益中“汲取养分”而实现。个人利益构成公物所有权之来源——私权利。

公共利益维系于个人利益之限制。正如马克思、恩格斯所言:“私人利益总是违反个人的意志而发展为阶级利益，发展为共同利益，而共同利益脱离单个人而独立化。”〔23〕马克思，恩格斯.德意志意识形态(节选本)［M］.北京:人民出版社，2003.102.因而，公共利益一旦形成，便脱离于单个社会成员的个人利益，也脱离于全体社会成员利益的总和。毕竟，“公共利益所代表的是最大比例的人民意愿所向”〔24〕余睿.公共利益之立体化解析——从行政法公物制度之角度观察［J］.玄奘法律学报，2009，(12):232.，而当最大比例之外的某些个人利益与政治社会的公共利益相对抗时，“个人具有作出损害公共福利的行为的倾向”〔25〕［美］E.博登海默.法理学:法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.北京:中国政法大学出版社，2004.325.。因此，出于维护公共利益的需要，必要时可对个人利益实施限制，这表现为行政主体运用规制行政手段支配并限制公物所有权的行使。公共利益构成公物支配权之来源——公权力。

公共利益实现于个人利益之反哺。洛克在《政府论》中揭示了个人利益在实现与让渡间的辩证关系，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重要的和主要的目的，是保护他们的财产”〔26〕［英］洛克.政府论(下篇)［M］.叶启芳等译.北京:商务印书馆，1964.77.，即个人让渡私益形成公益之代表——国家机器——的根本目的，在于实现无力自足之利益。申言之，社会成员愿意分离出部分个人利益的原因，不在于实现既得私法利益，也不在于追求公共利益的安全与稳定。毕竟，既得私法利益可通过特殊利益与未分离的共同利益实现，而公共利益的安全与稳定又往往非为一般社会成员所关心。因此，社会成员让渡部分个人利益的真正原因，是寄希望于行政主体运用给付行政手段——以公物支配权分配公共利益，从公共利益中实现仅凭个人努力所无法实现的那部分利益诉求。可见，社会成员追求的是一种寓于公共利益中的分享份额——个人公法利益，其构成公物利用之权利来源——主观公权利。

(三)公物利用作为复合型主观公权利的具体表现

公物利用具有主观公权利之性质，但其究竟为单一型主观公权利还是复合型主观公权利，尚需进一步分析。一般认为，主观公权利是指“公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能”〔27〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.152.。具体至公物利用领域，以公物的两种基本分类观之，主观公权利可归纳为两种表现形态:其一，使用公众用公物而直接受益的主观公权利;其二，享受由行政主体依靠公务用公物所提供服务而间接受益的主观公权利。在过去，通行观点认为公众在公物利用中的“受益”仅为反射利益，公物的设置、维护完全基于对公共利益之考量，而丝毫没有保护个人利益之目的，因此当个人利用公物的反射利益丧失之时，无法诉诸司法救济。随着人权保障、法治国家理念的勃兴，反射利益被视为权利时代的“拦路虎”，其“对司法救济免疫”的特性备受质疑。一方面，有学者提出“法律上利益”的概念，认为那些为法律所保护的反射利益应可与权利一样，接受司法审查;另一方面，也有少数学者提出“公共设施利用权”的概念〔28〕杨建顺.比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.26. 另可参见柳砚涛.行政给付研究［M］.济南:山东人民出版社，2006.19.，实践中亦出现了支持此概念的判决，如日本东京地方法院就曾在判决中指出，国民请求公道管理者纠正其违法的道路管理行为并不是单纯的反射利益，而是一种具体的权利〔29〕东京地方法院决定(1970年10月14日)，行政裁判例集(第21 卷第10 号)，第1187 页。转引自杨建顺.比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.26.。

本文认为，赋予公物利用以主观公权利性质，是福利国家、服务政府的题中之义。当公权力危害公物利用时(如政府修建“遮羞墙”影响沿线居民出行)，离不开排除妨害公物请求权的运用;当公物供给不足或迟延时(如大量财政资金被挥霍于政府的豪车大楼而致公共设施年久失修)，离不开公物受益请求权的行使;当私人危害公物利用时(如乡干部以本乡公立小学的资产抵偿债务)，离不开公物保护请求权的主张;当公物运营决策有损相对人利益时(如景点门票价格听证“逢听必涨”)，离不开参与公物决策请求权的呐喊。上述各项“请求权”分别对应于自由权、受益权、保护权、参政权等四种主观公权利属性。因此，公物利用在性质上属主观公权利，在内容上则为包含前述四种主观公权利属性的复合型权利。

三、结语:认真对待公物利用

当今中国“要求现代行政一方面不能背离秩序行政追求的目标和价值，确保公共利益的实现，另一方面又要最大限度地服务于行政相对人的权利和利益，使行政相对人的满意程度最大化”〔30〕杨解君.“双服务”理念下现代行政之变革——服务行政的解读和提升［J］.行政法学研究，2004，(3):5.。公共利益不再是行政的唯一价值追求，保证实现个人利益尤其个人公法利益之必要性与必然性，强烈呼唤公物利用从昔日“公共利益之反射”升格为复合型主观公权利。

作为复合型主观公权利的公物利用，一方面强调个人可就公物利用过程中遭致的种种危险与损害寻求预防性救济或事后救济。例如，近年来屡屡发生的公共桥梁坍塌事件、下水道“吞人”事件均肇因于行政主体对公众用公物设置与维护的不足以及对相关环节的监督乏力，认真对待公物利用即意味着赋予公众在实际损害发生前得请求行政主体排除危险的权利，以及在实际损害发生后可寻求国家赔偿的权利，前者需要在《中华人民共和国行政诉讼法》中引入预防性诉讼制度，后者需要在下一轮《中华人民共和国国家赔偿法》修改时，将公物致害纳入国家赔偿的救济范畴。另一方面还强调公物利用之受益主体仅为公众，而非行政主体及其权力延伸部分——公务人员，这在公务用公物的利用问题上尤其需要注意。公车私用、公车超标配置、奢华政府办公楼等现象深深折射出国家财政财产无形流失、特权利益截留公共利益、政府及其工作人员缺乏对公众复合型主观公权利的认真对待。就在2013年7月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，明令党政机关5年内禁止新建楼堂馆所、禁止对用房进行豪华装修。然而现实效果如何?缺乏对公物利用的认真对待，缺乏对其复合型主观公权利性质的正确认识，漠视上述通知乃至相关法律的行径都正以各种暗渡陈仓之方式苟延残喘。这便印证了德沃金在《认真对待权利》中的至理名言:“如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”〔31〕［美］罗纳德·德沃金.认真对待权利［M］.信春鹰等译.北京:中国大百科全书出版社，1998.270.