英国地方性图书馆立法的不同路径

●柳 英（1．北京大学信息管理系，北京100871；2．天津城建大学图书馆，天津300384）

英国地方性图书馆立法的不同路径

●柳 英1,2（1．北京大学信息管理系，北京100871；2．天津城建大学图书馆，天津300384）

图书馆立法；地方性立法；英国

英国建立了完善的四级立法体系，并在威尔士、苏格兰和北爱尔兰建立了权利下放机制下的区域立法机构和区域政府。区域立法机构和区域政府在地方性图书馆立法中发挥着关键作用。北爱尔兰、苏格兰和威尔士至今已形成了不同的图书馆法律体系，这些不同的图书馆法律体系体现了英国地方性图书馆立法立足于历史，着眼于区域不同发展路径的特点。

英国宗教民族众多、区域间文化差异较大。除英格兰外，英国议会实施特有的权利下放机制，在威尔士、苏格兰和北爱尔兰分别建立了各自的区域政府，即威尔士的Welsh Government、苏格兰的Areas the Scottish Government和北爱尔兰的Northern Ireland Executive。英国议会还分别制定针对威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的专门的宪法性法律来确定它们各自的权利下放机制，这些宪法性法律明确规定各地区可根据法案建立起各自的区域议会和区域政府。［1］区域政府负责本地区内卫生、教育、文化、环境和交通等方面的事务和政策问题，区域议会（Parliaments/Assemblies）则享有在本地区的立法权。［2］

1 英国的立法体系及地方立法机构

1.1 英国立法体系的构成

英国当前的立法体系主要由四部分组成，分别是一级立法（Primary Legislation）、二级立法（Secondary Legislation）、立法草案（Draft Legislation）和影响评估（Impact Assessments）。［3］一级立法是由国家的立法机构制定的法律，一般是指议会立法。二级立法则是由国家的执行机构（如北爱尔兰区域政府Northern Ireland Executive）制定的法律，需得到一级立法的授权并在其规定的范围内行使立法权。［4］一级立法的类型主要包括：①英国议会及威尔士、苏格兰、北爱尔兰区域议会的法案；②古英格兰、古苏格兰、古爱尔兰议会的法案；③英国公共一般法案和英国地方法案（英格兰地区）；④北爱尔兰和威尔士议会措施、教会措施和北爱尔兰枢密院令。二级立法主要包括英国政府及其分权下的区域政府发布的法定文书（Statutory Instruments）、法定规则（Statutory Rules）和法定命令（Statutory Orders）。在当前的立法体系中，立法草案主要包括联合王国、苏格兰和北爱尔兰的法定文书、法定规则和法定命令的草案。影响评估则主要是指联合王国发布的对其他法案的修订性法规。［3］

1.2 苏格兰的立法机构

苏格兰议会（Scottish Parliament）是地方分权体制下苏格兰地区的立法机构，实行一院制。1997年，苏格兰选民投票要求地方分权，英国议会于次年颁布《苏格兰法案》（Scotland Act 1998），当前的苏格兰议会就是在该项法案的基础上成立的。《苏格兰法案》规定了苏格兰议会的功能、角色定位和立法权限。虽然英国议会仍然是苏格兰的最高立法机构，但该法案同时也使苏格兰议会获取了在教育、环境、健康、社会服务等分权事务中进行一级立法的权力，苏格兰议会还可以改变税收政策，组建苏格兰区域政府。［5］

1.3 威尔士的立法机构

1998年，英国议会通过了《威尔士政府法案》（Government of Wales Act），法案确立了威尔士国民议会（National Assembly for Wales），组建威尔士政府的权力和作为威尔士地区立法机构的地位，然而却没有赋予威尔士议会一级立法的权利。为最大程度地保障威尔士人民的利益，扩大威尔士议会的权力，威尔士政府于2002年7月组建了一个独立的委员会。2004年3月，委员会向英国政府提交报告要求赋予威尔士议会特定领域的立法权。作为回应，英国政府于2005年6月15日发布白皮书《更好地治理威尔士》（Better Governance for Wales），提出了一个许可程度更高的威尔士立法体系。2006年7月25日，《威尔士政府法案2006》得到了御准。法案确立了威尔士议会作为分权体制下的区域议会的立法领域，改革了威尔士议会的选举体系。按照法案的规定，威尔士议会拥有在文化、教育与培训、公共管理等领域的立法权。［6］

1.4 北爱尔兰的立法机构

北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly）是北爱尔兰的分权立法机构。1998年，《北爱尔兰法案》（Northern Ireland Act 1998）颁布，奠定了北爱尔兰议会的构成和职权的基础。英国议会将北爱尔兰事务划分为三类，分别是转让事宜（transferred matters）、保留事项（reserved matters）和除外事项（excepted matters）。1998年《北爱尔兰法案》规定了北爱尔兰议会享有在转让事宜领域的立法权，但并没有明确规定转让事宜的范围，而是将转让事宜定义为“保留事项和除外事项以外的所有事宜”。虽然不存在北爱尔兰议会立法范围的全面描述，但可以明确的是北爱尔兰议会拥有在文化艺术与休闲、教育、公共服务与公共安全等领域的立法权。北爱尔兰议会除拥有在转让事宜中的立法权外，还有责任选举成员组成北爱尔兰区域政府。［7］

2 北爱尔兰图书馆立法

2.1 北爱尔兰图书馆立法概况

北爱尔兰图书馆立法的过程经历了由枢密院令到区域议会立法的发展过程（见表1）。从1972年枢密院令《北爱尔兰教育与图书馆法令》的颁布，到1986年、1993年和2003年对这项枢密院令的三次修订，最终由北爱尔兰议会于2008年颁布了《北爱尔兰图书馆法》。除了枢密院令和区域议会立法之外，在北爱尔兰图书馆立法的过程中北爱尔兰分权政府还颁布了一系列法定规则，用于对《北爱尔兰教育与图书馆法令》和《北爱尔兰图书馆法》的补充。

2.2 北爱尔兰教育与图书馆法令

《1972教育与图书馆法令》是北爱尔兰颁布的关于图书馆的第一项枢密院令，也是北爱尔兰地方图书馆立法的第一项法律法规。这项枢密院令的最大贡献是在北爱尔兰的五个地区建立了教育与图书馆理事会，并于1973年4月1日起作为地方性的教育与图书馆官方机构发挥职能。该法令对教育与图书馆理事会的命名、会长及成员的人选产生办法、选址等问题做出了规定。要求每个理事会应分别建立教学聘任委员会和图书馆委员会，并对这两种委员会的运作机制做出了规定。除此之外，该法令的内容还涉及了图书馆服务提供、图书馆管理、图书馆财政等问题。［8］

《1986教育与图书馆法令》是对《1972教育与图书馆法令》的一次修订。主要对教育提供中的相关问题做出了更详细的规定。［9］《1993教育与图书馆法令》就图书馆服务收费问题对1986年法令做出的修订，该部分修订在2008年《北爱尔兰图书馆法》颁布后被废止。［10］《2003教育与图书馆法令》对教育与图书馆理事会下属的各委员会的资金来源和财政报告制度做出了进一步的规定。［11］

2.3 北爱尔兰图书馆法

2008年，《北爱尔兰图书馆法》由北爱尔兰议会通过并由英国女王签署发布。法案的颁布有两项最主要的出发点：一是确立北爱尔兰图书馆管理局（The Northern Ireland Library Authority）的建立与职能，二是明确北爱尔兰文化艺术与娱乐部的资金补助与图书馆服务提供的联系。总体来看，该法案由北爱尔兰图书馆管理局、北爱尔兰文化艺术与娱乐部的职能、补充规定三部分和四项实施计划组成。第一部分明确要求应建立北爱尔兰图书馆管理局，取代《教育与图书馆法令》中要求建立的教育与图书馆理事会，作为北爱尔兰图书馆管理的主体。进一步明确了北爱尔兰图书馆管理局的责权：①在图书馆服务提供中的职责；②进行商业活动的权利；③用地的权利；④特定图书馆服务的收费；⑤图书馆设施使用的条例；⑥具体的辅助功能。第二部分要求北爱尔兰文化艺术与娱乐部作为北爱尔兰图书馆管理局的主管部门，应对其职能的发挥提供指导，对北爱尔兰图书馆服务发展提供资金支持。第三部分则主要对法案中的名词做出了解释，对法案的启动和简称做出了说明。四项实施计划分别从北爱尔兰图书馆管理局的运作机制、北爱尔兰教育与图书馆理事会与北爱尔兰图书馆管理局的交接、该法案对相关法案的修订以及相关法律条文的废止四个方面做出了补充说明。［12］

2.4 法令与法案的修改与完善

在《教育与图书馆法令》和《北爱尔兰图书馆法》的实施过程中，北爱尔兰政府还对其做出了多次修订和完善。这种修订和完善以北爱尔兰法定规则的形式出台。其中针对《教育与图书馆法令》，北爱尔兰政府于1998年、2000年、2004年、2005年做出了六次修订。针对《北爱尔兰图书馆法》，北爱尔兰政府于2008、2009年做出了两次修订。这种针对《教育与图书馆法令》和《北爱尔兰图书馆法》的补充修订和完善在北爱尔兰图书馆立法由枢密院令向议会立法的发展中发挥了重要作用。

表1 北爱尔兰地方性图书馆立法一览

3 苏格兰图书馆立法

3.1 苏格兰图书馆法律体系概况

苏格兰是英国较早进行地方性图书馆立法的区域。其现有的图书馆法律体系主要由两部分组成，即国家图书馆法体系和公共图书馆法体系。在苏格兰的公共图书馆法律体系中，《1887苏格兰公共图书馆巩固法》（Public Libraries Consolidation(Scotland)Act1887）和《1955苏格兰公共图书馆法》（Public Libraries(Scotland)Act 1955）是最重要的两部法律。苏格兰的国家图书馆法最早于1925年颁布，即《National Library of Scotland Act 1925》。2012年，苏格兰议会对该法进行了修订，发布了新的国家图书馆法，即《National Library of Scotland Act 2012》。除了颁布国家图书馆法案外，2013年苏格兰政府还颁布了两项法定文书，作为国家图书馆法的补充（见表2）。

表2 苏格兰图书馆立法情况简表

3.2 公共图书馆法的发展

《1887苏格兰公共图书馆巩固法》是修正和巩固公共图书馆法（苏格兰）的法律，只适用于苏格兰。［13］该法案首先明确了图书馆、博物馆和美术馆的管理部门，即应在《1994苏格兰地方政府法》的相关要求下建立委员会，委员会应发挥图书馆管理局（library authority）和博物馆与美术馆管理局（museum and art galleryauthority）的职能。法案还重点阐述了委员会的职责与权利。首先委员会应负责图书馆、博物馆和美术馆这些机构的建立。其次委员会应负责这些机构的管理，包括文献资源采购、燃料照明等的提供、馆藏资源的交换与销售、阅览室的建立等。委员会还有权制定相关管理条例。法案的另一项成果是确立了图书馆、博物馆和美术馆的免费开放制度，要求在该法案基础上建立的图书馆、博物馆和美术馆应提供免费开放的公共空间，供市民阅读期刊书籍和免费参观。这是全英范围内较早关于免费开放的法律阐述。［14］

经过半个多世纪的发展，苏格兰公共图书馆事业的发展中出现了一些新的问题。为进一步提高法律对事业发展的促进作用，《1955苏格兰公共图书馆法》颁布。该法的主要内容包括：①消除《1947苏格兰地方政府法》第91和第100项、《1887苏格兰公共图书馆巩固法》第14项中关于年度支出和公共图书馆向地方议会筹款方面的限制。②鼓励图书馆之间的合作，建立图书馆法定管理部门和非法定管理部门之间的关系。③图书馆资源的出借不应局限于馆藏书刊资源，而应扩展到任何适合出借的实体。［15］

3.3 国家图书馆法的发展

《1925苏格兰国家图书馆法》颁布于1925年8月7日，是关于苏格兰国家图书馆建立的一部法律。法案将成立于1680年的Advocates Library正式命名为苏格兰国家图书馆。法案的主要内容包括：①国家图书馆和国家图书馆理事会的建立；②理事会的权利和义务；③与Advocates Library的交接问题；④捐赠基金的资金转移；⑤版权法下特权的转移；⑥理事会与职工共同制定管理规章的问题；⑦向图书馆捐赠或遗赠的问题；⑧与现有其它法律的关系问题等。［16］

《2012苏格兰国家图书馆法》2012年5月16日由苏格兰议会通过，并于同年6月21日得到皇室批准颁布。法案进一步对苏格兰国家图书馆的命名、功能和管理问题做出了规定。法案首先明确了1925年法案建立的国家图书馆理事会继续发挥作用。具体列出了国家图书馆的特殊职能，即馆藏保护与发展、馆藏资源的公共获取、馆藏的展示、与其他机构和个人就图书馆和信息服务的合作。为达到以上目的，国家图书馆应鼓励教育与研究的发展、鼓励馆藏资源的充分利用、促进用户的多元化发展以及对苏格兰文化的理解。法案还对馆藏资源的获取、处理和出借问题、国家图书馆法定出版物问题、理事会与职工合作问题、资金问题、发展方向与指导方针问题等做出了规定。［17］

2012年法案颁布之后，苏格兰政府还就这项法案的启动和修改做出了两项补充规定。补充规定以法定文书的形式发布。《苏格兰国家图书馆法启动令》规定，《2012苏格兰国家图书馆法》于2013年1月1日起全面实施。《苏格兰国家图书馆法修改令》则说明了《2012苏格兰国家图书馆法》对其他相关法律作出的修改。［18,19］

4 威尔士图书馆立法

4.1 威尔士现有法律体系

威尔士现有的法律体系可以分为两部分，一是只适用于或主要适用于威尔士的法律法规，二是可能包含适用于威尔士的法律法规。第一部分法律法规的具体立法类型包括：①威尔士国民议会颁布的法案（Acts of the National Assembly for Wales）；②威尔士国民议会出台的法律措施（Measures ofthe NationalAssembly for Wales）；③威尔士法定文书（Wales Statutory Instruments）；④威尔士法定文书草案（Wales Draft Statutory Instruments）。第二部分法律法规则主要是指英国议会和英国政府颁布的适用于全国范围的法案、法定规则、法定文书和文书草案等。［20］

4.2 威尔士图书馆立法情况

目前，威尔士国民议会尚未颁布图书馆领域的法案和法律措施。威尔士地方性图书馆立法仅包括一项威尔士法定文书，即《2004威尔士图书馆咨询委员会废止与修订令》（The Library Advisory Council for Wales Abolition and Consequential Amendments Order 2004）。除此之外，威尔士地区图书馆事业的发展则主要由英国政府发布的针对威尔士的一系列法定文书来规范（见表3）。

表3 威尔士图书馆法规概览

5 英国地方性图书馆立法途径的差异和启示

5.1 地方性图书馆立法途径的差异

总体来看，英国在威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的图书馆立法过程各有不同，各地区地方性图书馆法律体系的完善程度也有很大差别。

北爱尔兰图书馆立法的过程经历了从枢密院法令到图书馆法案的渐进发展过程。在法律法规的制定过程中，无论是枢密院令，还是最终的图书馆法案，北爱尔兰区域议会和区域政府都发挥了主导作用。从目前形成的图书馆立法体系来看，2008年颁布的《北爱尔兰图书馆法》是北爱尔兰图书馆领域的唯一且最重要的议会法案，图书馆法律体系的完善程度还有待加强。

苏格兰图书馆立法的起源较早，从《1887苏格兰公共图书馆巩固法》的颁布开始，立法的过程始终是从国家图书馆立法和公共图书馆立法两条线路并行发展的。发展至今，苏格兰在国家图书馆立法和公共图书馆立法上均有成熟的法案得以颁布实施。和北爱尔兰不同的是，苏格兰议会主导颁布的法案只有《2012苏格兰国家图书馆法》一部，其他法案则是以英国公共一般法案的形式颁布实施的。

威尔士的图书馆立法相对于苏格兰和北爱尔兰来说发展较慢，除了英国议会和威尔士议会颁布的一些法定文书外，威尔士并没有专门性的图书馆议会立法来规范该区域下的图书馆事业发展。目前，威尔士图书馆的运行与发展主要靠英国议会颁布的全国性的图书馆法案的来指导和规范。

5.2 英国地方性图书馆立法的启示

造成英国地方性图书馆立法发展途径不同的原因中，历史因素是最重要的原因之一。威尔士与英格兰地理位置毗邻，其社会发展一直伴随着英格兰齐头并进，这就造成了威尔士法律政策上对英格兰的依附性，社会发展领域的很多方面没有形成独立的立法体系。苏格兰历史上曾是独立王国，民族、宗教等方面与英格兰有较大差异。在与英格兰合并组成联合王国后，其法律政策的发展依然保持了较高的独立性和成熟度。北爱尔兰是最后加入联合王国的一个区域，地理位置上也不属于英格兰、苏格兰和威尔士所在的大不列颠岛。所以一方面北爱尔兰的图书馆立法独立性较高，另一方面北爱尔兰的图书馆立法的起步较英格兰和苏格兰要晚。

英国地方性图书馆立法路径的不同也是英国因地制宜发展图书馆事业的一个表现。在苏格兰和威尔士的图书馆法律体系中，英国议会颁布的法案和法定文书是重要组成部分，这反映了英国议会在这两个地区图书馆事业发展中的重要作用。相对于苏格兰和威尔士，北爱尔兰的图书馆法律体系中，英国议会则较少参与，主要的法律法规均是由北爱尔兰议会和北爱尔兰区域政府发布实施的。在面积较大的苏格兰地区，英国议会和苏格兰议会共同构建了完善的图书馆法律体系；在与英格兰联系相对紧密的威尔士地区，其图书馆事业的发展则主要由全国性法律来规范。这是英国根据区域发展情况的不同所实施的不同做法。一言以蔽之，英国的地方性图书馆立法是立足于历史，着眼于区域不同发展路径的。

［1］樊玉成.英国地方政府制度的法律演变——一种制度史的描述［J］.中山大学法律评论，2010（2）：119－150.

［2］UK Government.How government works［EB/OL］.［2015－05－20］.https://www.gov.uk/government/howgovernment-works．

［3］The National Archives.Advance Search［EB/OL］.［2015－05－21］．http://www.legislation.gov.uk/search.

［4］Wikipedia．Primarylegislation［EB/OL］.［2015－05－21］．http://en.wikipedia.org/wiki/Primary_legislation.

［5］Wikipedia．Scottish Parliament［EB/OL］.［2015－05－21］．http://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_Parliament.

［6］Wikipedia．National Assembly for Wales［EB/OL］.［2015－05－25］．http://en.wikipedia.org/wiki/National_Assembly_for_Wales．

［7］Wikipedia．Northern Ireland Assembly［EB/OL］.［2015－05－25］．http://en.wikipedia.org/wiki/Northern_Ireland_Assembly．

［8］The National Archives．The Education and Libraries（Northern Ireland）Order 1972［EB/OL］.［2015－05－27］．http://www.legislation.gov.uk/nisi/1972/1263/ pdfs/uksi_19721263_en.pdf．

［9］The National Archives．The Education and Libraries（Northern Ireland）Order 1986［EB/OL］.［2015－05－27］．http://www.legislation.gov.uk/nisi/1986/594/ pdfs/uksi_19860594_en.pdf．

［10］The National Archives．The Education and Libraries（Northern Ireland）Order 1993［EB/OL］.［2015－05－27］．http://www.legislation.gov.uk/nisi/1993/2810.

［11］The National Archives．The Education and Libraries（Northern Ireland）Order 2003［EB/OL］.［2015－ 05－27］.http://www.legislation.gov.uk/nisi/2003/424/ pdfs/uksi_20030424_en.pdf.

［12］The National Archives．Libraries Act（Northern Ireland）2008［EB/OL］.［2015－05－27］．http://www. legislation.gov.uk/nia/2008/8/pdfs/nia_20080008_en.pdf.

［13］官凤婷．英国图书馆法发展历程与现状［J］．图书馆学研究，2009（2）：93－98.

［14］The NationalArchives．Public Libraries Consolidation（Scotland）Act 1887［EB/OL］.［2015－05－28］. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Vict/50-51/42.

［15］The National Archives．Public Libraries（Scotland）Act1955［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www. legislation.gov.uk/ukpga/1955/27/pdfs/ukpga_19550027_ en.pdf.

［16］The National Archives．National Library of Scotland Act 1925［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1925/73/pdfs/ukpga_19250073_ en.pdf.

［17］The National Archives．National Library of Scotland Act2012［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www. legislation.gov.uk/asp/2012/3/pdfs/asp_20120003_en. pdf.

［18］The National Archives．The National Library of Scotland Act 2012（Commencement）Order 2013［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www.legislation.gov.uk/ssi/2013/ 1/pdfs/ssi_20130001_en.pdf.

［19］The National Archives．The National Library of Scotland Act 2012（Consequential Modifications）Order 2013［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www.legislation.gov.uk/ssi/2013/169/pdfs/ssi_20130169_en.pdf.

［20］The National Archives．Browse Legislation：Wales［EB/OL］.［2015－05－28］．http://www.legislation. gov.uk/browse/wales.

G251.3；D912.16

A

1005－8214（2015）11－0006－06

柳英（1983－），男，博士，天津城建大学图书馆馆员，已发表论文数篇。

2015－06－03［责任编辑］王岗