湖南省混合所有制改革的逻辑、现状及路径*

刘安长

(1.湖南女子学院，湖南 长沙 410004；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430000)

自十八届三中全会对混合所有制进行了新的定位并赋予其新内涵后，上海、重庆、广东、山东等省市份纷纷出台了相应的政策，明确了国企改革的方向。如上海出台了“上海国企改革20 条”，提出了“多管国资，少管国企，不管经营”的混合所有制改革发展思路；广东也提出，2015年要全面完成国企改造，到2020年混合所有制企业户数比重要超过80%。

湖南在此次混合所有制改革进程中亦不甘落后。2014年4月3日，湖南省委省政府出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》（湘发[2014]7号），文件明确指出要将发展混合所有制经济作为国企改革的四大目标任务之首，提出到2020年“竞争类省属国有企业基本完成股份制改造，培育一批上市企业，国有资产证券化率达到80%左右，绝大部分国有企业实现产权多元化。”[1]提出了湖南进一步深化国企改革的路线图、任务书和时间表，被称之为“湖南国企改革30 条”。虽然政策出台及时而有力，但湖南在发展混合所有制经济实际操作过程中不能一拥而上，盲目跟风，而是先要明确混合所有制改革的逻辑，并结合湖南国企发展及混合所有制改革现状，探索出一条适合湖南混合所有制改革的现实路径。

一、混合所有制改革的逻辑——“国退民进”抑或“国进民退”？

湖南混合所有制改革的逻辑与全国及其他省份的改革一样。这个逻辑也是我国在国有企业改革的历程中，一直备受争议的一个话题：国企改革，到底是“国进民退”还是“国退民进”？林毅夫教授在其文章《反思华盛顿共识：新结构经济学的视角》中提到《华盛顿共识》可视为我国20世纪90年代“国退民进”式国企改革的一个重要背景。这是一份旨在拯救拉美危机的改革方案，《共识》中很重要的一条就是推动国有企业私有化。这对我国20世纪90年代初的国企产权改革产生了重要影响，当时国内主流观点认为产权改革、私有化不仅可以国有企业止损，并且还可以因此获得大量资金，最终导致国有资产在短时间内被大量变卖和贱卖。从当时的情况看，我国国有企业数量众多，国有资产良莠不齐，确实有通过产权改革来达到合理优化的必要。因为，当时的国有企业机制不灵，效率低下，并且过多的国有企业会挤压民企的生存空间，最终不利于市场体制的建立和完善，因此市场化是国企改革的必经之路。但是这种唯私有化是从，认为国企改革只有私有化一条路的观点，也是过于简单粗暴的，毕竟产权改革只能作为国企改革的一种形式来看待，[2]如果我们把其作为衡量改革成败的唯一标准，那只能是挂一漏万，最终将得不偿失。

国企改革遭受这一次重挫后，后来的改革显得有点矫枉过正，开始偏向于“国进民退”。进入21世纪后，国企逐步实现了股份制改造，开始上市融资，经营方式也日益灵活。此时国企的面貌和实力与1990年代相比，已经不可同日而语。以单一盈利指标为例，1998年为218.7 亿元，2007年为17441.8 亿元，2008、2009年受金融危机影响，有所下降，2011年为19870.6 亿元，2012年为21969.6 亿元。

但国企的迅速壮大是有着巨大代价的，仅从证券市场来看，以2010年为例，1700 家上市公司中，国企虽然只占55%，资产却占90%，特别是数量仅占18%的央企，资产却占据上市公司总额的76%。这些数据说明国企几乎垄断了证券市场，成为挤压民企，吸取民众财富的“资本怪兽”。[3]国企的做大做强并非全因效率的大幅提升和公司治理的日益完善，更多的是依靠垄断占据大量资源。因此近年反对“国进民退”的呼声不绝于耳。

因此，无论是“国退民进”还是“国进民退”都不是我国国有资产必然的实现方式。政府需要在市场化改革与实现国有资产保值增值的利益博弈中寻找最优解，当前的混合所有制改革逻辑是需要更多的权衡和变动来适应现实，应该在效率与公平中寻找一个最佳平衡，这样才能实现改革成本最小化和成果最大化。

二、湖南国有企业改革成效与混合所有制发展现状

纵观湖南省国有企业改革，大致可以划分为三个阶段：1978年-1984年，主要是以“放权让利”为重点的扩大企业经营管理自主权阶段；1985年-1993年，以“两权分离”为特征的转换经营机制阶段；1994-2003年，以建立现代企业制度和实施战略性改组为特征的改革阶段。2004年湖南省委省政府作出按照“三个一批”的思路全面推进省属国企改革的重大战略部署。经过10年努力，湖南省国企改革阶段性目标任务完成，取得了显著成效：到2013年底，纳入改革范围的项目1173 个，已完成1171 个，完成率达到99.8%。市州纳入改革范围的企业1667 户，已完成1578 户，完成率达94.7%。2013年全省国有资产总额达11573 亿元，近5年平均增长20.8%，实现营业收入4123 亿元，近5年增长18%；实现利润160 亿元，近5年增长10.3%。华菱集团、中联重科、建工集团等3 家企业进入全国企业500 强，15 家省属监管企业进入省内100 强。竞争性领域的低效无效国有资本加快退出，共完成471 户企业关闭破产（注销），涉及资产155 亿元。[4]

在发展混合所有制经济方面，湖南省110 家省属国有企业实现了产权多元化，体制机制得以转换，增强了企业活力。中联重科，由1992年的50万元注册资本起步，2005年引入管理层级骨干员工持股，2008年实现整体上市，到2013年底资产总额达到903.02 亿元，净利润43.09 亿元，分别是2005年的21 倍、14 倍，成为全国国有企业发展混合所有制经济成功的标杆。华菱钢铁集团引进米塔尔，长丰集团通过引进广汽并实现两次重组，引进了菲亚特、三菱两大世界知名品牌。相关市州积极探索发展混合所有制经济，培育了一批知名品牌，打造了一批优势企业。省、市两级国有控股、参股的上市公司达到25 家，总市值1897.8 亿元，其中国有部分587.74 亿元，国有资本杠杆放大效应在3倍以上。

三、湖南混合所有制经济发展的瓶颈

虽然湖南国有企业改革和混合所有制经济发展取得了一定成绩，但是同时也遭遇了深层次的发展瓶颈，主要体现在以下几个方面：

第一，国有资产的布局不太合理。湖南省国有资产大部分集中于传统产业领域，大多数处于产业价值链的低端，粗放型经营发展方式没有得到根本改变，质量和效益都不太高。

第二，现代企业制度不够健全。湖南省混合所有制经济虽然有成功的先例，但是大多数国企还处于混合经济发展的初级阶段。国企员工关心自己的国企编制问题，领导干部关心自己的行政级别，而企业管理也大多采用传统的管理方式，离现代企业管理制度相距甚远。

第三，国有资产证券化率不高。以2013年为例，省属监管企业中控股企业资本证券化率为57%、参股企业资本证券化率为46%，而整个省属国有企业资本证券化率仅为30%多。[5]

第四，国有资产监管没有完全到位。截至2014年，还有377 家省属国有企业没有纳入统一监管范围，仍然是政企不分、政事不分。还存在国有企业监管条块分割、监管政策制度不统一等问题。同时，由于监管主体分散，导致企业间重组整合难度加大，国有资本配置和运营效率都不高。

第五，国有企业产权结构比较单一。湖南省国有企业一股独大问题比较突出，在集团公司层面，基本上是国有独资或国有绝对控股。

第六，民营企业对混合所有制改革心存疑虑。尽管混合所有制改革理论上对民营企业而言是重大的利好消息，但是民营企业还是对混合所有制存在犹豫徘徊的心理，主要原因包括：民营企业如何能凭借弱小的资金实力介入庞大的国有资本中，并享有平等的话语权？国有企业能否开放其核心业务和上游产业？民企进入国企是否有制度保驾护航？退出机制是否能落实？等等。

四、湖南省发展混合所有制经济的路径

结合湖南省国有企业实际状况，湖南发展混合所有制经济可以从加强法制建设、完善法人治理结构、分类改革、股份制改革、资产证券化、员工与管理层持股等几个方面推进。

第一，加强法制建设。民营企业之所以担心无法取得与国企对等的地位和话语权，其实就是民企对缺乏公平规则的担忧。要解决这个问题，必须进一步完善关于国企股权改革的法律法规。虽然我国已经于2009年5月开始实施《中华人民共和国企业国有资产法》，但这一法律已与当前发展混合所有制新形势脱节。所以我国应尽快修订完善有关混合所有制改革的法律法规，湖南省则应根据中央制定的法律法规，结合湖南本地的实际情况，出台具有可操作性的相关细则和条例。比如可以制定诸如“非国有资本参与国有企业投资项目办法”、“国有资本运营公司和国有资本投资公司试点办法”等。只有完善法律法规，并严格遵守执行，才能让国企和民企在发展混合所有制经济中实现双赢。

第二，完善法人治理结构。湖南国有企业的公司治理体现着具有中国特色的官本位思想。一方面，公司经营管理行为受到政府部门的不当干涉，另一方面公司管理经营权不受约束，不受公司治理结构应有的机制约束等。因此要完善公司治理结构，就首先要确保国家出资人到位，可以采取国家授权国有企业集团或国有独资公司、地方政府组建国有资本投资或运营公司、政府直接充当国有企业的国家出资人代表等三种形式。其次，要实现股权的多元化和分散化，股权多元化是建立现代企业制度的基本要求，让国有企业上市运作的基础，同时还要将股权分散化，让企业有一个合理的股权结构。第三，要完善激励、约束和监督机制。其目的是就是引导企业提升核心竞争力和可持续发展能力，提高国有资产增值保值的水平。第四，规范董事会运作机制，建立独立董事制度。董事会是企业治理结构的核心，是企业治理结构效率发挥的关键因素。

第三，实现国企改革的分类推进。结合湖南国有企业分类改革的理论依据，可以从影响力、控制力和活力三个维度出发，构建国有企业分类改革的“三力模型”。具体而言，可以分为功能类国有企业、公共服务类国有企业和竞争类国有企业。三类改革在目标定位、管理重点、监管主体和监管重点等方面是不相同的，它们在是否参与混合所有制经济发展、多大比例参与及参与方式和路径上是明显不同的。功能类国企处于分类的顶端，数量较少，但关系到国家的核心利益和战略地位，一般采取国有独资形式；公共服务类国企数量较多，承担政府的公共服务，提供公共产品，这也是民资不愿或无力进入的领域，一般采取国家独资或控股的方式；竞争类国企数量最多，竞争程度最高，一般采取相对控股或参股的形式。具体内容见下图：

国有企业分类改革图

第四，大力推进股份制改造。在湖南大力推进混合所有制改革的背景下，股份制改造是混合所有制改革的必经之路和主要实现形式。国企可以从以下几个方面推进股份制改造：一是政企分开，使企业成为真正的市场主体。这样才能使企业的经营定位清晰，运营效率提高；二是明确产权关系。具体而言就是要在企业财产权利的划分上要归属明晰，财产权利的运用过程中要权责明确，产权维护上要保护严格，在财产权利的配置上要运转流畅。三是要根据相关法律法规，将主营业务做大做强，形成自己的核心竞争力，做到资产独立完整，并有效避开同业竞争，减少和规范关联交易。

第五，加速资产证券化。资产证券化是一种金融工具，它是指将不具有流动性的国有资产通过企业改制、结构性重组等手段，转换为在金融证券市场上可以自由买卖的证券的行为。资产证券化不仅可以提高资产的流动性和透明性、盘活存量资产、提高资产周转率、改善资产负债结构，同时还有利于减小国企混合所有制改革的阻力，降低和分散改革的风险。资产证券化的方式有很多，（1）定向增发。包括七类方式：换购优质资产实现整体上市、项目融资、引入战略投资者、公司并购重组、借壳上市、反向以股抵债、股权激励等。（2）资产注入，即上市公司大股东把自己的资产出售给上市公司。

第六，积极探索员工与管理层持股。十八届三中全会明确提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”发展混合所有制，其中最重要的一点是股权的多元化，因此就有必要员工和管理层持股。因为这样能优化国有企业产权结构，在改革过程中也更容易得到企业管理层和员工的接受，同时，通过持股可以充分调动其“主人翁”意识，一定程度上弥补所有者缺位问题，在最大程度上把核心人才留在企业。对于员工与管理层持股，具体而言，应做到完善相关的法律法规，制定专门的法律对员工与管理层持股计划加以规范和调整，使其持股法律化、规范化和制度化；其次，要建立员工参与管理计划，让员工真正参与企业管理，从而对企业产生认同感和归属感，避免员工卖股套现的短期行为发生；最后，要因企制宜，科学划分和量化员工的持股，以避免员工持股的福利化和短期化。员工与管理层持股计划也是一柄双刃剑，使用得当会增强企业的竞争力、凝聚力，使用不当则会给企业造成致命的打击。因此，对于员工与管理层持股应慎重而为。

[1]国务院国有资产监督管理委员会.湖南出台《关于进一步深化国有企业改革的意见》[EB/OL].http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1583/n2487676/n7226254/n9004303/15845848.html.

[2]刘安长.提高国有资本收益征缴比例的合理性与科学性[J].社会科学研究，2013,(5).

[3]宋文阁，刘福东.混合所有制的逻辑：新常态下的国企改革和民企机遇[M].北京：中华工商联合出版社，2014.

[4]湖南国企改革阶段性目标任务基本完成[N].湖南日报，2014-03-31.

[5]刘安长.推进我省混合所有制经济发展的建议[EB/OL].红网政务频道，http://gov.rednet.cn/c/2014/09/11/3464275.htm.