城市大气污染治理问题研究*——以广西柳州为例

黄玲花，王 玲

（广西财经学院信息与统计学院，广西　南宁　530003）

城市大气污染治理问题研究*——以广西柳州为例

黄玲花，王 玲

（广西财经学院信息与统计学院，广西南宁530003）

随着我国国民经济的快速增长和能源消费量的持续增加，大气环境污染已成为阻碍我国生态文明城市发展的主要症结.文章以广西柳州市为例，研究该城市大气污染物演变特征及其治理概况，发现柳州现有治理政策所取得成绩以及当前所面临的新问题.通过梳理国外城市大气污染治理经验，从中获得启发.针对如何有效治理和改善城市大气环境污染问题，提出了相应的对策及建议.

城市；大气污染；治理；柳州

0　引言

城市大气污染是目前各国要面对的环境污染问题之一，如何防止城市大气环境污染，减少环境污染的危害，已成为我国重大而紧迫的研究课题.尤其是在最近几年，我国的许多大中城市频现灰霾（雾霾）天气，严重地影响了城市居民的工作和生活.2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》，治理雾霾收到一定的效果，但从总体来看，城市大气污染还没能完全被控制.2014年，我国三百多个地级以上城市中80%未达到国家空气质量二级标准.长三角、珠三角，特别是京津冀地区，大面积雾霾频繁发生，引起社会各界和新闻媒体的高度关注.世界银行在2020年的中国研究报告中指出：中国经济在快速增长的同时已步入了大气污染较为严重的国家之一，如果不采取有力措施，那么实现经济社会发展的战略目标也只能是空洞的胜利.因此，综合治理城市大气污染成为了我国政府、学术界和社会公众的关注焦点[1－3].

1　柳州城市大气污染的监测结果[4]

柳州是广西最主要的工业城市，是西南地区最重要的制造业基地，全市共有三大工业产业：汽车和汽车零部件制造业、机械制造业及钢铁铝等深加工为主的冶金业.全市辖6县4区，总面积1.8万平方公里，总人口372万.作为广西最大的工业城市，柳州工业总量约占广西的三分之一.对柳州大气污染监测结果的认识是制定治理政策时应当考虑的首要环节，以此发现柳州现有治理政策所取得成绩与存在的问题.表1归纳和总结了柳州市1993－2013年环境质量公报中柳州城市大气污染的监测结果[8].

分析表1可以看出，1993－1999年，柳州市的大气环境质量，除SO2年日均值超过国家三级标准之外，其余的大气总悬浮微粒、氮氧化物日均值均符合国家二级标准.2000年柳州市二氧化硫空气环境质量首次达到国家三级标准.2001－2010年柳州市二氧化硫空气环境质量仍超过二级标准.2011年后柳州市二氧化硫日均浓度值达到国家二级标准后仍持续下降，这表明，柳州市经过一系列综合整治措施和数年的节能减排政策，一直困扰柳州市的“老大难”二氧化硫的治理已经取得了明显的效果.但据交警部门统计，2008年，柳州市区含六县的汽车保有量为11.8万辆，到了2013年以后，市区含六县汽车保有量约74万辆以上，与5年前相比增长了5倍以上.因此，基于柳州市的机动车保有量的激增，以及大规模城市建设施工扬尘和交通道路扬尘十分严重，使得柳州市这6年来可吸入颗粒物平均浓度不断上升，已成为大气首要污染物.

表1　柳州市大气污染物年日均值监测结果（mg/m3）Tab.1　The annual averages of air pollutant monitoring results in Liuzhou（mg/m3）

2　柳州城市大气污染治理概况[5]

在20世纪90年代初，作为工业城市的柳州出现了严重的大气污染，主要污染物是SO2.1991年，柳州市被列入国家重点治理酸雨和实施SO2排放许可证的试点城市之一.为此，柳州市政府结合地方实际制定了一系列治理酸雨的相关措施及对策，1992年全市工业总产值100亿元，全年酸雨率仍为98.5%；到了1993年除SO2年日均值超过国家三级标准之外，其余的大气总悬浮微粒、氮氧化物日均值均符合国家二级标准（见表1），酸雨频率为92.1%.1995年，为了加强全市的酸雨综合治理，市环保局与日本专家合作完成了“柳州市大气污染综合对策计划调查及区域酸性沉降物监测调查”工作，并与日本国际海外协力基金（OECF）进行“柳州市酸雨及环境污染治理”调查工作.柳州市政府为顺利实施日元贷款做准备，1995年共接待日本专家一百多人次，并派出两人参加国家环保局组织赴美国、加拿大的酸雨及二氧化硫环境污染综合考察与技术交流.

1996年，市委、市政府制定酸雨污染治理目标，先后颁布了：《柳州市二氧化硫总量控制管理办法》、《柳州市人民政府关于加强用煤污染物排放监督管理的通告》和《柳州市环境保护“九·五”计划和2010年远景规划》等行政规章.为从根本上治理酸雨污染的源头，市政府把全年削减二氧化硫一万吨的任务作为为全市人民办的十件实事之一.19个重点污染源的法人代表与市政府签订了1996年环境保护责任状.另外，市环保局还与26个单位法人代表签订了限期治理责任状，与14个单位法人代表签订了限期整改协议.按照“谁污染，谁治理”的原则，调整燃料结构，控制使用高硫煤，逐步淘汰落后的、污染严重的燃煤工艺和设备.这些切实可行的措施，有效的控制了柳州酸雨的污染.

在利用国外资金综合治理柳州酸雨中，柳州市通过日本SAPROF调查团调查，确认了第四批日元贷款给柳州市环保项目贷款额为105.38亿日元，市政府确定利用日元贷款建设实施的酸雨和环境污染综合治理工程由六个子项目组成.1996年12月26日中日两国政府签署柳州市的第三期民用煤气工程、立冲沟垃圾填埋工程，柳化硝酸尾气NOx治理工程、柳钢42孔焦炉煤气脱硫综合利用工程等4个子项目的贷款协议，贷款额为23亿日元.1997年9月12日签署了柳锌品股份有限公司环境治理搬迁工程的贷款协议，贷款额36.79亿日元.1998年，柳州市被划定为全国酸雨污染控制区和SO2污染控制区城市之一，为此，市政府加强柳州环境综合治理项目，并利用日元贷款对柳州电厂实施脱硫项目.2000年，柳州市酸雨污染治理取得历史性突破，主要污染物SO2首次达到国家三级标准.2005－2006年，工业总产值1000亿元，全年酸雨率降至52%左右；2011年工业总产值突破3000亿元，全年酸雨率再降至17%，自治区环保厅通报2011年度全国城市环境综合整治定量考核结果，广西14个地级市中，柳州市名列第一.2012年，工业总产值3620.25亿元，酸雨频率11.3%，空气质量优良率为98.1%，成为15年来历史最好水平，实现了从“酸雨之都”向“生态宜居”城市的转型. 2013年，柳州市工业总产值突破4000亿元，酸雨率为39.5%，空气质量优良率为87.1%.2012年9月25日，柳州市召开新闻发布会，并在会上正式对外发布PM2.5监测数据，标志柳州市环境空气质量的监测能力整体跃上一个新台阶，成为广西首个、国家首批向社会发布PM2.5监测数据的城市.柳州自2012年9月25日起，通过市环境保护局网站每天向社会发布PM2.5监测数据，实现了三个“率先”.即在广西率先开展PM2.5研究性监测，率先完成了PM2.5监测点建设并投入试运行.

如果仅按照空气污染指数（API）国标，那么我国70%的城市空气质量达标.但是，如果增加PM2.5监测指数，全国则有70%城市不达标.也就是说，如果柳州2012年率先将PM2.5参与环境空气质量评价，则柳州市环境空气质量达标率，将从原来的98.1%急剧降至60%左右.而新《环境空气质量标准》将于2016年1月1日起在全国实施，这给柳州市环保带来了新的挑战.

经初步调查研究发现，柳州市PM2.5污染物的来源主要有以下几种：燃烧产生的粉尘、道路交通产生的粉尘、外地源远距离输送过来.因此，粉尘、机动车、燃煤化工企业，都将是治理PM2.5关注的对象.此外，市民在家吸烟、打扫卫生等，也都有可能使空气中PM2.5浓度提高.距离新《环境空气质量标准》实施时间还有不到一年的时间，柳州市作为内陆重工业城市，治理大气污染仍是任重而道远.

3　国外城市大气污染治理的经验[6－8]

3.1英国治理大气污染的措施

在20世纪60年代之前，英国伦敦称为“雾都”是世人共知的.可经历了一百多年的努力，英国城市上空已很难见到雾霾，伦敦摘掉了“雾都”的帽子，这归功于英国政府重视对环境污染的治理.

3.1.1日趋完善的法律法规保障

早在19世纪，英国政府就开始利用公共卫生法案来治理城市大气污染，但因治理力度不够，于20世纪中叶爆发了“伦敦烟雾事件”，这才促使英国政府下狠心整治城市大气污染问题.为减少煤炭污染，政府关闭了曾是英国最大发电厂的伦敦巴特西发电厂，率先出台了大气污染防治法案《清洁空气法案》、并依次制定《控制公害法》和《国家空气质量战略》等相关环保政策.根据已制定的环保政策及其法律、法规，英国严格要求地方政府都要对辖区城市空气质量进行达标评估，对达不到标准的城市则强制其在规定期限内达标.这些措施有效地减少了英国城市燃煤烟尘和二氧化硫污染.

3.1.2发展绿色产业，倡导环保理念

20世纪末，随着机动车拥有量的迅速增加，英国城市交通污染取代了工业污染.为此，英国政府采取了有针对性措施来抑制交通污染及整治交通拥堵.如，发展公共交通、发展绿色经济产业，并率先倡导发展低碳经济理念；制定发展科技政策，以科技进步推动绿色产业发展；积极推广高效清洁的发动机技术以及低污染汽车，推广智能电（煤气）表项目，并鼓励市民购买低排气量汽车、节约使用资源及合理利用能源等.为对环保理念的宣扬，伦敦市长鲍里斯·约翰逊带头骑自行车上下班，以鼓励市民绿色环保出行.

3.1.3以科学的管理理念、先进的技术治理城市大气污染

为让大众共同关注和监督城市空气质量，英国伦敦开通了Twitter和Facebook，实时向市民通报空气质量信息，并开发了iPhone应用软件为用户报告不同监测点的API数值，一旦大气污染指数超标时，地方政府就会立即采取应急措施以控制大气污染的漫延.而在治理大气污染的手段中，英国政府除加强城市绿化、重点保护原生态湿地和绿色植被外，还通过科技进步和开发先进技术来治理大气污染.如开发一种钙基黏合剂来治理城市大气污染物中的细小颗粒物，效果显著.此外，英国政府实行企业污染排放登记制度和企业污染源信息披露制度，作为整治城市大气污染的一种手段也起到重要的辅助作用.

3.2美国政府治理城市大气污染主要措施

3.2.1制定法律、法规，实时监测小颗粒物

美国是汽车工业大国，鉴于汽车尾气对城市空气质量的高度污染，美国政府于1955年成立了专门治理环境污染的环保机构.为赋予环保机构立法、执法、处罚权，美国政府出台了《空气污染控制法》、《清洁空气法案》等相关环境保护政策，并率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准.美国通过严格执行环保政策，并借助先进技术、技术改进和实时监控小颗粒物等一系列措施来治理大气环境，使得美国在致力于治理城市大气污染问题同时，也能有效发展本国国民经济.

3.2.2发展节能技术，实施排污许可证交易制度

为了控制汽车污染，美国政府通过科技创新、技术进步，鼓励企业开发（绿色）汽车发动机、混合动力车及纯电动车等低污染型汽车，同时鼓励市民选择更环保的车型，并给予免税或提供贷款补贴等各种优惠政策.为了使城市空气质量保持在较低的污染水平，美国政府建立了一套完善的排污权许可证交易制度，借助于排污收费和排污税来控制企业的排污行为，使城市空气中的二氧化硫和氮氧化物排放量得到大幅度减少.

3.3日本治理城市大气污染的主要措施

3.3.1重视法律、法规，依法治理环境

在治理城市大气污染问题上，日本出台了许多相关法律、法规，确立了一系列极其重要的法律原则，如《公害对策基本法》、《关于确保公民健康和安全的环境条例》、《大气污染防治法》等.这些法律、法规明确了国家、地方政府、企业以及公民的责任和义务.同时，为规范企业行为，政府规定预测污染物对居民健康的危害是企业应尽的责任，并对污染企业和污染源采取了严格的惩罚制度，从而促使企业在开发绿色能源上狠下功夫，以达到控制污染源的形成.

3.3.2加大力度整治城市汽车尾气污染

为整治城市汽车尾气污染，日本政府规定每辆汽车加装尾气净化装置，禁止超标车辆进入市区，出租车统一使用天然气以减少汽车废气等强制措施.同时，在市区内每个交通要道都设置了汽车废气浓度监测站点，只要发现某个监测点汽车废气浓度超标，政府将依法对该站点采取限制交通的措施.此外，为净化城市空气，日本政府很注重城市的绿色规划布局，并做出新建大楼绿化面积必须占总楼房面积20%以上的明文规定.经过多年的努力，日本在汽车尾气排放的控制方面取得了良好的效果，PM2.5数值得到大幅下降.

4　国外治理大气污染的若干启示与建议

国外治理大气污染方面的经验措施，无论是在立法体系，公众参与，还是在市场调节等方面均给我国治理城市大气污染问题提供了诸多启示及借鉴.

4.1构建生态文明法律制度体系方面

在构建系统完整的生态文明法律制度体系方面，英、美、日的做法很值得我们学习.虽然我国在治理大气污染防治的法律法规上并不比他们落后多少，甚至有些治理手段，如实行“节能减排”为我国首创.然而，超前的立法措施并没能遏制我国日趋严重的大气污染，这不得不让我们反思现有法律制度的症结所在.为此，加快构建系统完整的生态文明法律制度体系，用严格的法律制度保护生态环境，并建立健全自然资源产权法律制度、完善国土空间开发保护方面的法律制度、完善生态补偿和大气污染防治等法律法规：体现“谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚”的原则，使排放污染、破坏环境的代价足以弥补环境修复的成本将是我国治理城市大气污染的当务之急.

4.2利用先进技术治理污染，树立环境保护意识

使用先进技术治理污染，树立环境保护意识方面，英、美、日政府做法很值得我们学习.如在闹市区使用一种钙基黏合剂治理城市空气中细颗粒污染物；为控制汽车尾气污染，以革新技术对汽车加装尾气净化装置，以降低汽车尾气排放污染物水平；在城市交通量大的交叉路口等地点设置了废气浓度测试点等各种治理手段值得借鉴.此外，合理规划城市绿色布局，不破坏生态环境，提倡多种树，多建绿地等净化城市空气手段不容忽视.针对当前我国多地频现雾霾现象，地方政府应大力宣传环境保护的基本常识，鼓励市民购买环保型汽车；提倡市民绿色出行从我做起、从现在做起，积极投身于环境保护的活动，使市民树立环保意识，增强环保理念.

4.3完善排污许可证交易制度

通过建立完善的排污许可交易制度，以此来控制机动车尾气排放及企业的排污行为，美国的做法值得我们学习.我国的地域经济、环境和社会发展程度相比其他国家要更为复杂，目前仍缺乏完善的排污许可证交易制度.因此，建立完善的排污许可证交易制度和实施排污权市场机制都是极具挑战性，也是我国当务之急.从我国的国情出发，研究美国的排污权交易制度，借鉴美国以市场机制调节为主导的环境经济政策理论和完善的立法制度是治理城市大气污染的重要手段.

4.4发展绿色产业，倡导低碳生活理念

在发展绿色产业，倡导低碳生活理念，绿色出行方面，英、美、日政府一直身体力行，很值得我们学习.目前，我国城市污染物主要来源是汽车尾气及企业行为.在节能技术，新能源技术中我国已有一定发展，但整体水平仍较低.为此，政府应加强扶持新能源汽车研发和使用，加强与高校、科研院所的合作以加速发展绿色产业，以倡导低碳生活理念.只有当绿色低碳的生活理念成为社会个体普遍追求的生活方式，才能在潜移默化中提高公众的环保意识，绿色出行将能成为常态.

4.5柳州市治理空气污染的对策建议

4.5.1对策

柳州市作为内陆重工业城市，面临新《环境空气质量标准》的即将实施，在实行环境准入制度时，应采取有力措施：对不具备环保条件的企业不准进驻，已进驻的企业，环评和污染物减排一定要达标；对淘汰落后产能，不符合环保要求的企业，该关停的关停或

搬迁治理.英、美、日治理大气污染的成功经验证明：要使经济增长与环境保护协调发展，必须以科学技术为基础，以大气污染环境保护立法为准则，在环境容量的总量控制框架内，大力推行清洁生产，提倡低碳理念，发展和扶持绿色产业，才能实现经济社会的可持续发展.因此，作为广西最大的汽车工业城市，目前柳州市近50%的企业已经进入工业园区，加强管理及政策引导至关重要.

4.5.2建议

柳州市治理大气污染不仅是政府的责任，也是每个市民的责任，只有通过大家共同努力，才能有效治理城市大气污染.基于柳州市2008～2013年可吸入颗粒物平均浓度不断上升，已成为大气首要污染物，因此，柳州市政府必须严格执行环保法规政策，大力发展环境保护产业，加强与日本等发达国家在节能技术、新能源技术方面的合作交流，研发低污染的汽车；必须科学规划交通基础设施建设，完善公共交通服务，加强对PM2.5的监控，向全体市民实时播报监测结果，接受社会大众的监督，努力从源头上减少PM2.5的输送渠道；必须严格实行机动车尾气检测，加强车辆管理，不合格车辆不能上路等措施.此外，政府可采取激励措施，鼓励市民使用低排放或新型能源的汽车，倡导绿色出行；利用社区开展环保宣传活动，使居民树立环保意识，增强环保理念，积极创建生态文明社区.

5　结语

城市大气污染治理问题是目前世界各国共同关注的焦点话题.科学的发展观和严明的立法制度是大气污染治理问题最为重要的内容，制度创新和科技进步是大气污染防治的根本保障.因此，针对我国现有的大气环境治理机制尚未形成有效的政策约束和激励机制，构建系统完善的生态文明法律制度体系尤为重要.明确国家、地方政府、企业以及公众的责任和义务，明确政府与市场的地位和作用，才能确保城市经济增长与环境保护协调发展.同时，加强社会大众对大气污染合理的认知，才能借助公众参与的力量，逐步形成长效治理机制.

[1]王冰，贺璇.中国城市大气污染治理概论[J].城市问题，2014（12）：2－8.

[2]孙兴保.新时期我国大气污染治理方法探索[J].中国高新技术企业，2014（12）：58－59.

[3]施明旻，周留煜.我国城市大气污染概况及防治对策研究[J].中山大学研究生学刊：自然科学·医学版，2012（4）：62－69.

[4]朱宗强，成官文，梁斌，等.柳州市大气环境质量及其环境容量测算初探[J].环境监测管理与技术，2009（1）：50－64.

[5]柳州市环境保护局.环境状况公报[EB/OL].http://www.lzepb. gov.cn/lzhbj/channels/83.html.

[6]王德生.欧美日发达国家治理雾霾的经验和启示[J].电力与能源，2014（2）：127－135.

[7]杨拓，张德辉.英国伦敦雾霾治理经验及启示[J].当代经济管理，2014（4）：93－97.

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[责任编辑 黄招扬]

[责任校对 苏 琴]

Study on the Issue of City Atmosphere Pollution：Taking Liuzhou City as an Example

HUANG Ling－hua，WANG Ling
（School of Information and Statistics，Guangχi University of Finance and Economy，Nanning530003，China）

With the rapid growth of China's national economy and the continued increasing in the amount of energy consumption，air pollution has become a major problem hampering the development of China's ecological civilization city.This paper take Liuzhou city of Guangxi province as an example，research on the evolution of the characteristics and management of the atmospheric pollutants in Liuzhou City，in order to find the policy achievements as well as the existing current problems.We are inspired in controlling air pollution by combing the management experience of foreign countries.And then we propose corresponding countermeasures and suggestions on the problem of how to effectively control and improve the atmospheric environment pollution.

City；Air Pollution；Control；Liuzhou

X51

A

1673－8462（2015）02－0097－05

2015－03－04.

2014年度国家社科基金项目资助（14XJL011）；广西壮族自治区教育厅科研资助项目资助（2013YB219）；广西财经学院数量经济学重点实验室项目开放性课题资助（2014SYS05）.

黄玲花（1965－），广西隆安人，广西财经学院信息与统计学院副教授，研究方向：公共政策分析与优化设计.