我国现行环境影响评价法的制定与完善

陆思行

我国现行环境影响评价法的制定与完善

陆思行

在经过环境治理的不断试错以及对环境污染的深刻认识之后，我国已经初步建立起相对比较完善的环境影响评价法的制度体系，然而问题在于，虽然既有的制度体系相对完备，但是在操作实施环节还存在着一些立法上的矛盾和实施中的疏漏，从而影响到环境影响评价法的总体实施效果。因此，从环境影响评价法的发展阶段、体系结构、立法不足以及实施环节等问题出发，阐述我国环境评价法律制度的发展历程，评析现行环评法律，指出不足并提出完善建议。

环境影响评价；后治理；评价监督

如果问当前世界范围内比较紧迫的问题之一是什么？那么莫过于“环境”问题了。人类共享一个地球，因此，环境问题是无国界的。世界各国，无论意识形态与政治制度如何，都要面对人类共同的敌人——环境污染。为此，世界各国都制定或者开始制定环境保护法。中国作为全球人口最多、经济发展速度最快的大国，建立健全环境保护法律制度，对自身以及对世界的意义，无疑都是巨大的和极其重要的。而且，现实中的环境污染事件大多数还体现为环境群体性事件①参见凌斌《规则选择的效率比较：以环保制度为例》《法学研究》2013年第3期，第17-21页。，所以，运用法律手段解决环境保护问题尤为必要。

一、环境影响评价法的必要性

“环境影响评价”这个概念第一次被提出是在1964年加拿大举行的国际会议上，而作为一个正式的法律制度是由美国首创，始于1969年出台的《国家环境政策法》；随后瑞典（1970年）、新西兰（1973年）、加拿大（1973年）、澳大利亚（1974年）、马来西亚（1974年）、德国（1976年）、印度（1978年）、菲律宾（1979年）、泰国（1979年）先后建立了环境影响评价制度。目前，全世界已经有100多个国家建立了环境影响评价制度，由此可见，环境影响评价制度的国际化意义。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二条明确定义：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

（一）环境影响评价法的内涵

1.“环境影响评价”包括以下三方面基本内容

（1）运用各种科学技术手段对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估；

（2）根据预测和评估结果，针对规划和建设项目的具体情况，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；

（3）对评价结果进行跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解决。

2.制定和完善“环境影响评价法”的意义

众所周知，环境污染主要由两大部分构成：“社会民众生活”和“社会经济活动”。但后者所占的比例是巨大的，尤以其中的“工业”及“建设”为重。新中国建立后，就开始了“城镇化、工业化”的进程，尤其是改革开放之后，大大加快了推进步伐，发展速度成绩斐然，令世界瞩目。但由于初期走的是粗放型发展路线，为此，付出了极其惨重的环境污染代价。

《中国环境经济核算研究报告2008（公众版）》统计：2008年的生态环境退化成本达到12745.7亿元，其中环境退化成本8947.5亿元，生态破坏损失（森林、湿地、草地和矿产开发）3798.2亿元，分别占生态环境总损失的70.2%和29.8%。2008年，生态环境退化成本占当年GDP的3.9%。这些数据是怵目惊心的。

对于环境保护与经济发展的相互关系，有一种“先污染、后治理”的观点：认为在经济发展的初期阶段，不得不忍受环境污染，只有当环境经济发展到一定水平，才可能有效地去治理。这种观点认为：“先污染后治理”具有一定的客观规律性。而事实上“先行起步的发达国家在很长一段时间内一直以损害环境的方式进行低成本发展，经过几百年对环境的滥用，环境质量承载力已经大大下降，不允许后来的发展中国家继续采用此种方式。”［2］这也的确是所有发达国家传统的发展模式。

这个观点不是本文讨论的重点，但笔者要说的是，“后治理”的代价是巨大的。环境保护部官员在十二届全国人大二次会议新闻中心陈述道：“‘十二五’前三年，我们国家环保的投入力度进一步加大，每年以2000亿元以上的幅度在增加。我这里有一个数字，2011年，全社会环保投入是6026亿元，2012年是8253亿元，占GDP的1.59%。2013年，我们预计将超过1万亿元。我们预计，‘十二五’期间，全社会环保投入可能要超过5万亿元。这些投入当然包括了政府、金融机构、企业和社会的投资。其中中央政府的投资，2011年、2012年、2013年全国公共财政节能环保投资的支出分别为2641亿元、2963亿元、3383亿元，年均增长超过了14%”。

中国经济发展到今天，肯定是不能继续再走“先污染后治理”的发展路线了。对于已经发生并存在的环境污染源（存量），只有支付巨大代价去改造；而对可能发生的环境污染源（增量），一定要做到“先防止”。如何做到呢？唯有严格执行《环评法》，将新增的环境污染遏制在源头。这就是《环评法》对中国经济发展现实和未来的重大战略意义①我国1979年确立和实施的环境影响评价制度对于有效遏制“先污染后治理”的相关论述，可参见高焰、孔庆珍、李大秋《<从环境影响评价法>看我国当前环境影响评价制度的进步与不足》一文，载《中国环境管理》2003年第3期。。《环评法》第一条就开宗明义：为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。“预先防止”，是《环评法》的立法宗旨。

（二）环境影响评价法的类别

中国著名法学家韩德培教授理论研究得出环境影响评价有广义和狭义之分。狭义的环境影响评价是指在“一定区域内”进行某项开发建设活动，事先对拟建设项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据。广义的环境影响评价也称宏观活动的环境影响评价，又称战略性环境影响评价，是指进行某项“重大活动（如经济发展政策、规划、重大经济开发计划等）”之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。

《中华人民共和国环境保护法（试行）》第七条规定：在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局，防治污染和其他公害，有计划地建设成为现代化的清洁城市。由于只限定在“老城区改造”和“新城市建设”实施环境影响评价，因此，初期的环境影响评价是狭义的。

但在2014年修改的《环评法》第三条明确规定：编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。第十九条也明确规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。取消了以前所有的“局限性”，只要是“建设对环境有影响的项目”，就必须“依法进行环境影响评价”。从而，环境影响评价正式进入了“广义”阶段。

二、我国的环境保护法的发展阶段及其现有体系架构

我国环评法律制度的建设，主要历经了三个阶段：

（一）开立阶段

在1973年第一次全国环境保护会议上，环境影响评价被首次引入我国；1973～1979年，我国开始进行环境质量评价的研究，并开展环境质量评价工作；1978年12月31日，中发【1978】79号文批转的国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》中，提出了环境影响评价的意向②；1979年4月，国务院环境保护领导小组在《全国环境保护工作会议情况的报告》中，提出把环境影响评价作为一项方针政策；1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁发，规定了“建设项目必须提出环境影响报告书”。至此，环境影响评价虽然还没有单独立法，但已经被正式导入中国的法律制度体系之内。

（二）基础建设阶段

1981年我国颁布《基本建设项目环境保护管理办法》，规定了环评制度的基本内容和主要程序；1986年在《基本建设项目环境保护管理办法》的基础上修订《建设项目环境保护管理办法》，进一步细化环评制度的内容；1992年原国家环保局成立了“环境工程评价中心”作为建设项目环境保护管理的技术支持单位；1993年发布《辐射环境保护管理导则》、《电磁辐射环境影响评价方法与标准》、《环境影响技术导则》（声环境）、《火电厂建设项目环境影响报告书编制规范》；1998年，国务院253号令发布实施《建设项目环境保护管理条例》，发布《环境影响评价技术导则》（非污染生态影响）。这些都使得我国的环境评价制度日趋专业化、系统化，为正式单独立法奠定了良好的基础。

（三）提高阶段

2002年10月28日修订并于2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》正式颁布，这种单独立法，是我国环评法律制度的里程碑，是环评法律制度趋于完善化的标志。而后，2009年国务院颁布《规划环境影响评价条例》，则标志着我国战略环境影响评价制度的完善。

我国自1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》开启至今，在环境保护方面，已经建立了“三层四块”的完整法律制度体系，见图1。

图1

其中：国家主要环境保护法的“法律法规”：如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等9件（截止到2003年，下同）；国务院有关合理开发、利用、保护、改善环境和资源方面的“行政法规”：如《噪声污染防治条例》、《海洋倾废管理条例》等100多件；各部委有关合理开发、利用、保护、改善环境和资源方面的“规章标准”：如《污水综合排放标准》、《地表水环境质量标准》、《环境保护行政处罚办法》等；地方政府有关合理开发、利用、保护、改善环境和资源方面的“对方法规”：如《四川省环境保护条例》、《上海市环境保护条例》等。因此，从立法的层次上来看，我国已经建立了相对比较完善合理的环境影响评价法体系架构。

三、我国《环评法》评析

《环评法》的诞生，填补了我国环保法律制度的一个空白，无疑具有里程碑式的意义。但我们首先要知道：《环保法》是母法，《环评法》是子法。而母法是原则性、纲领性的；子法是母法原则、纲领的延展，是实施细则。子法若不完善，就无法贯彻母法的原则和纲领，就不具备可实施性、可操作性，就会将母法束之高阁。《环评法》自正式实施至今，已有十余载，是否已经尽善尽美了呢？笔者试图通过本文，阐述一下《环评法》的立法亮点与立法不足。

（一）立法亮点

《环保法》出台后，很多学者都看到并指出了《环评法》上述的划时代意义，这些是毋庸置疑的。但笔者想强调说明的是，《环评法》作为一部法律，它最大的亮点是对涉及到环评的“三大主体”——建设单位、评价单位、审批单位，都做出了相应的“法律责任”规定。法律的社会意义就在于它对“违法行为”的“惩戒”。一个新的建设项目，如果导致了新的环境污染，那么，必然是这三大主体之一、之二，或者全部违法所致。因此，要想杜绝新的环境污染源，就必须将这三大主体，毫无例外地全部纳入到法律的惩戒范围之内。

（二）立法不足

同样，《环保法》出台后，很多学者都指出了各种不足，其中最典型的是，应“将环境影响评价的范围由目前对建设项目的环境影响评价，扩大到对环境有影响的‘政策’和规划进行环境影响评价”。

笔者非常赞同这些学者的意见。因为，地方政府的环境政策在地区整体环境规划中历来就占据着主导地位。尤其是市场化改革伴之以经济领域的“分权”（尤其是“财政分权”），使得地方政府拥有了更大的经济资源的占有和支配权；加上我国以往采取的以GDP为主的地方政府官员的政绩考核机制。基于这两点，使得不少地方政府“有支配能力、有利益驱动”，为了单纯追求对方经济增长，而做出“忽视环境”甚至“牺牲环境”的政策决策。

但对于将“政策”纳入环境影响评价范围之内的问题，《中华人民共和国环境影响评价法》解读中明确说明：在提请全国人大常委会审议的环境影响评价法（草案）中，曾在全国人大常委会审议过程中，一些常委会委员和地方、部门提出，草案关于对政策进行环境影响评价的规定，缺乏可操作性；我国迄今尚无对政策进行环境影响评价的实践经验，国外也才刚开展研究，也没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。经过反复研究协调，删去了草案关于对政策进行环境影响评价的规定，按照环境保护的需要和实际可行的原则，将应当依照本法规定进行环境影响评价的范围，规定为有关的规划和建设项目。

这说明，立法者们早就认识到了这个问题，只是这涉及到更深层次的政治改革。事实上，中央已经提出了“绿色GDP”以及“淡化GDP考核、防市场受行政干扰”的若干改革方向。习近平主席指出，推进生态文明建设，必须全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。相信这个问题会随着改革的深化，而得以解决。

因此，笔者想从另外一个视角，提出《环评法》的不足。一个领域法律制度的建设，只解决了“无法可依”的问题。但是，“有法不依”，“法之不行”，则映射出法律制度的不完善。明代张居正感叹“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，讲的就是这个道理。

1.违法处罚方式

《环评法》第四章“法律责任”从第二十九条到第三十五条（共7条），对违反《环评法》的处罚方式，一律都是“依法给予行政处分”。唯一的差别是：对“规划编制机关”（第二十九条）以及“规划审批机关”（第三十条和第三十二条），对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由“上级机关”或者“监察机关”依法给予行政处分。笔者认为这是极为不妥，甚至是十分荒诞的

（1）《环评法》既然是法律，那么，违反了其规定，就是违法；违法了，就必须由有关执法部门来执法。“上级机关”和“监察机关”哪里来的“执法权力”呢？

（2）《环评法》既然是法律，违法了，就必须接受法律的惩罚。而一般意义的“行政处分”是指：国家机关、企事业单位对所属的“国家工作人员违法失职行为”“尚不构成犯罪”，依据法律、法规所规定的权限而“给予的一种惩戒”。在法律上属于“行政处罚”的范畴。因此，施法的主体对象是不适于《环评法》的；且以“行政处罚”代替“法律惩罚”，也是明显不符合现代法律制度的。

（3）《环评法》既然是法律，那么就要“法律面前人人平等”。对“规划编制机关”以及“规划审批机关”，是由“上级机关”或者“监察机关”依法给予行政处分；而唯独对“建设单位”，是“依法给予行政处分”。且对“规划编制机关”以及“规划审批机关”没有罚款；而对“建设单位”，还辅以了“罚款”，是“连打带罚”。两相比较，对“建设单位”显然是不公允的。对“规划编制机关”以及“规划审批机关”，有“法外施恩”之嫌，等同于把他们排除在“法律惩戒处罚”之外。

（4）虽然，有些条款都追加了一条：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但若仔细研究，会发现：这里的“构成犯罪”，显然都不是针对“违反环评法”的。第三十五条是最明确的：环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。显然，这里的“构成犯罪的”，仅是针对“徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守”而言的。

这些是《环评法》设计缺陷的最大症结所在。我们试想一下，“建设单位”（包括很多“评价单位”）一般都是混合所有制甚至纯民营的企业，不是“行政机构”，没有“上级机关”或者“监察机关”的辖制，对它们的违法，法院能做出什么“行政处分”呢？对“规划编制机关”以及“规划审批机关”的违法，固然它们有“上级机关”或者“监察机关”，但这种“行政体系”内部的“行政处罚”又能有什么力度呢？其结果是什么？无疑是直接导致《环评法》执法的“无的放矢”，或者是“有的无矢”，无法做到“法之必行”，使得《环评法》中的“法律责任”条款形同虚设。

2.违反处罚力度

这个问题除了体现在上述“违法处罚方式”上，还表现在“经济处罚”条款上。《环评法》对“建设单位”的违法处罚还辅之以罚款。但是区区几万元乃至20万元罚款的上限，和动辄就数以亿计的违法获利相比，根本无法比拟，震慑力或威慑力完全可以忽略不计。笔者认为至少要处罚“与违法收益相应的”，或者“以造成环境污染损失相应的”的数额。此外，甚至可以参照《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》，在此基础之上再增加成倍的惩罚性罚款。

综上，笔者认为：应该改变《环评法》的违法处罚方式，应该明确和刑罚挂钩，并必须覆盖到全部主体。尤其对是“规划审批单位”，因为他们身负着公权力的责任，是防止环境污染的最后一道闸门。

前面说过，《环评法》的立法思维是“预先防止”。我们以“酒驾”为例：酒驾，本身不一定必然会产生恶果。按照一般的法律规则，应该只针对那些产生恶果的酒驾行为予以法律的制裁，并且这种制裁应该是和恶果程度相对应的。但由于酒驾是恶果产生的土壤和条件，从“预先防止”的角度出发，必须予以杜绝。以前的交规，对酒驾有处罚，但仅限于小额经济罚款和“暂扣驾照”，没有和“刑事处罚”挂钩。这种“犯罪成本”过低的结果，使得酒驾这种行为屡禁不止、愈演愈烈。而新交规将对酒驾行为的处罚，引入了真正意义的“刑事处罚”（拘役），酒驾行为就得到了有力的遏制。

我们应该知道：不但是《环评法》，包括其他的法律，之所以普遍存在“有法不依”，之所以普遍存在“屡禁不止”，涉及的因素很多，但其中“犯罪成本”过低，是个主要且极其重要的因素。

笔者赞同“适度执法”，反对“过度执法”。但是，我们必须认识到：“酒驾”的危害性根本无法和“环境污染”的危害性相比拟。一个建设项目，一旦造成环境污染，其社会代价就是极其高昂的，且有些是不可逆转的。所以，遵循同样的法理，对违反《环评法》的单位和个人，都需要也必须加大惩罚力度，以提高“犯罪成本”。唯有如此，才有可能将环境污染遏制在源头。

综上所述，只有制定出严格的法律，并严格执行该法律，才能使我们的国家天长蓝，水常绿，才能为我们的子孙后代创造良好的生产生活环境。

［1］韩德培.环境保护法教程［M］.北京：法律出版社，1998.

［2］张燕，张倩，张洪.“先污染后治理”的成因及解决对策［J］.电力环境保护，2002，（2）.

［3］刘左军.中华人民共和国环境影响评价法释义及实用指南［M］.北京：中国民主法制出版社，2002.

［4］环保部.“十二五”全社会环保投入预计超5万亿.［EB/OL］http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/08 /c_119672375.htm.

陆思行，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法，广西桂林，541004

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1007-7723（2015）01-0027-0005