我国青少年体育俱乐部治理研究

杨晓晨，肖林鹏，孙荣会，郇昌店，陈 洪，宋 鑫

1.Tianjin University of Sport，Tianjin 300381;2.Beijing Sport University，Beijing100084;3.Tijing Normal University，Tianjin 300387

青少年体育俱乐部是在国家体育总局倡导下，利用体育彩票公益金，依托现有学校、体校、体育场馆、社区和基层单项运动协会创建，并且“具有社会主义公益性特征，是今后国家倡导并引导发展的旨在广泛开展青少年日常体育活动的社会组织［1］。从2000年开始创建以来，14年中，政府部门共资助创建包括国家级、省级、地市级和县级在内的青少年体育俱乐部五千余所，作为青少年活动的组织平台和活动园地，我国青少年体育俱乐部通过开展活动，丰富青少年业余文化生活，增强青少年体质，培养他们终身体育的习惯，为我国竞技体育发现和培养了一批后备人才，并已取得显著的社会效益。但在发展过程中，暴露出各种各样的问题，这些问题的出现，很大程度上归结于青少年体育俱乐部的治理问题。

为此，本研究依据2014年9月，北京、甘肃、广东、湖南、江西、内蒙、山东、山西和天津9省区市的问卷调查数据和调研组2014年8月-10月在天津、广东、江西等省市进行的青少年体育俱乐部专项调研获取的相关资料与数据，分析我国青少年体育俱乐部治理的特殊性及其现状，提出完善青少年体育俱乐部内外部治理的建议，为我国青少年体育俱乐部的健康发展提供参考。本次调研共发放“2014全国青少年体育俱乐部调查”问卷300份，回收299份，回收的问卷全部符合要求，其中北京57份，广东43份，广东3份，湖南29份，江西12份，内蒙34份，山东39份，山西39，天津43份。依托学校201份，依托体校62份，依托体育场馆25份，依托单项协会10份，依托社区1份。依托学校和依托体校的两类俱乐部数量比例约为3:1，这与国家级青少年体育俱乐部总体中两者的比例(2391:811≈2.9:1)基本一致。

1 青少年体育俱乐部治理的涵义

治理是指通过一系列方式与策略动员资源以实现组织使命的动态过程，治理结构则是组织内部的权力配置机制，强调组织内部相互分权与制衡的关系［2］。青少年体育俱乐部的治理则是指通过一系列方式与策略动员俱乐部内外部各类资源，实现“培养青少年体育兴趣、爱好和终身体育锻炼习惯，传授体育运动技能，发现培养体育人才，增强青少年体质”目的的过程。

青少年体育俱乐部的治理是内部治理和外部治理的统一。首先，内部合理的权力分割与制衡的治理结构是青少年体育俱乐部自我健康运行的基础，表现为清晰的组织结构和明确的职责权利分配，不但要确保每项具体权力由一个独立机关行使，而且必须确保各机构行使的权力之间形成制衡。一般而言，青少年体育俱乐部治理权力可以分解为决策权、执行权和监督权，分别由董事会或理事会、高级管理层和监事会分享这些权力并相互制约，避免和遏制任何一方权力的滥用。其次，青少年体育俱乐部还应有外部治理，组织应该是内部治理与外部治理的有机结合。现代社会条件下，组织所面临的外部环境总是处于不断的发展变化之中，这就要求组织治理结构能够感知、适应并适时自我调节以适应外部环境的变化。对于我国青少年体育俱乐部而言，对外部环境的依赖性尤为突出。我国的青少年体育俱乐部是在2000年3月1日国家体育总局办公厅下发《关于进行青少年体育俱乐部试点工作通知》(体群字［2000］022号)后，由政府部门自上而下逐步创建发展起来的，是政府政策的产物，加之体育俱乐部对体育场地设施的依赖性，从创建之初，就对依托单位(体育场馆、学校、体校、社区、基层单项体育协会)在人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等方面存在天然的依赖性。可见，我国青少年体育俱乐部属于外部资源依赖型组织，治理结构与外部环境的匹配更显重要。

2 青少年体育俱乐部治理的特殊性

青少年体育俱乐部作为非营利组织，特别是作为由政府部门自上而下创建的非营利组织，其治理既有不同于营利组织的特殊性，又具有不同于一般非营利组织的特殊性。

2.1 青少年体育俱乐部的治理更容易受到授权者和依托单位的制约和影响

组织的治理结构设计实质上是组织内部的“权力”分配过程。青少年体育俱乐部治理权力基础来源于政府、社会或个人的公共权利和私人权利的分权或授权，因此与公司相比，青少年体育俱乐部的治理结构(或者说权力划分)更容易受到授权者的制约和影响。主要体现在4个方面:(1)来自政府的影响。我国的青少年体育俱乐部是由政府自上而下资助建立的，政府作为委托人，俱乐部作为代理人生产本应由政府供给的培养青少年体育锻炼的兴趣与习惯、增强青少年体质以及培养竞技体育后备人才等公共体育产品，政府与俱乐部就建立了一定的委托——代理关系。这种委托——代理关系从建立之初就不可避免的受到来自政府方面的制约，主要体现在俱乐部的正常运行依赖于政府的财政拨款，自俱乐部创建之初，各级政府就给予俱乐部每年一定的经费资助。而且，为了获得来自政府部门的资助，俱乐部的治理结构和运作方式会自觉不自觉的投向政府的偏好。(2)来自捐助者的影响。接受社会捐助是青少年体育俱乐部获得发展资源的主要方式，捐助者可以通过其捐助意图、对捐助金(物)使用的监管以及对领导者的影响而对俱乐部的治理结构发生影响。(3)来自社会公众的影响。社会公众和受益者可以通过公共需求的表达机制以及需求的实现程度(满意度)来影响俱乐部的治理。(4)来自依托单位的影响。作为依托于体育场馆、学校、体校、社区、基层单项体育协会的青少年体育俱乐部，在管理人员和活动指导者、场地器材、组织管理等方面对依托单位有种天然的依赖，必定受到依托单位的制约。

2.2 青少年体育俱乐部存在“所有者缺位”，理事会难以融入利益相关者角色

与盈利组织依靠制度结构和市场结构约束的运行机制不同，青少年体育俱乐部作为非营利组织，存在“所有者缺位”，理事会成员参与非营利组织的管理并不受个人利益的影响，他们只是“代理人”的角色，难以成为利益相关者。当前，我国青少年体育俱乐部主要依靠政府出资创建，在全国非营利组织生存环境不甚理想的情况下，青少年体育俱乐部往往依靠政府的资金扶持和依托单位的其他资源扶持，缺乏自我生存、自我发展的动力和能力，加之理事会“代理人而非利益相关者”的角色，若没有合理的委托人激励机制与监督机制，难以保证俱乐部目标的实现。

2.3 非市场产出的特征导致青少年体育俱乐部绩效难以评价

一般来讲，营利性组织可以用经营绩效，即利润来衡量企业管理者执行董事会决议的效果，与企业不同，作为非营利组织，青少年体育俱乐部的产出属于非市场产出，缺乏利润“底线”(bottmolnie)，没有一个评价绩效的标准。在没有利润激励的情况下，董事会和监事会对俱乐部高层管理者执行权的监管就异常重要。当前，我国青少年体育俱乐部还没有可操作性的绩效评估标准，也没有开展有效的第三方绩效评估，评估标准的不明确和评估环节的缺失导致俱乐部出资人(政府)或依托单位(学校、体校、社区、体育场馆或基层运动项目协会)对俱乐部的高层管理者缺乏有效监管，加之有相当部分青少年体育俱乐部内部没有监事会，对俱乐部高层管理者的执行活动无法行驶监督权，造成青少年体育俱乐部内外监督的缺失，在没有利润激励和内外监督的情况下，青少年体育俱乐部的目标难以实现。

2.4 青少年体育俱乐部缺乏高效的竞争机制

2000年，我国创建了第一批青少年体育俱乐部，遍布全国17个省市100个单位，依托这100个单位创建的青少年体育俱乐部是各省(区、市)体委(体育局)按照国家体育总局体群字(2000)022号文件通知精神，上报创办青少年体育俱乐部试点工作实施方案，由国家体育总局审核通过并给予资金资助后建立的。截至2013年底，国家体育总局共资助创建国家、省级、地市级和县级俱乐部5，360个，分布在全国32个省区市，分别依托在各类学校、体校、公共体育场馆、街道社区和运动项目协会［3］。可见，我国青少年体育俱乐部从创建之初，就是政府自上而下主导并出资建立的。另外，根据我国《社会团体登记管理条例》第13条第2项规定，当同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体时，登记机关就可以认为没有必要，而不予批准筹备社会团体［4］。这就造成了青少年体育俱乐部在一定区域的垄断地位，市场机制与竞争机制的缺失使青少年体育俱乐部的规制问题遇到更大的挑战。因此，青少年体育俱乐部更需要建立一个完善的治理结构来保证其平稳、健康地运转。

2.5 青少年体育俱乐部治理不善更容易引起公众的不满

青少年体育俱乐部的运营无法依赖利润动机，只能依靠组织使命的凝聚和引导、合理的治理结构的约束和管理者的责任与道德，通过反映公众的需求获得社会的支持，赢得生存空间。与营利组织不同，青少年体育俱乐部治理不善，辜负的将是社会公众的信任和支持。特别是我国国家级青少年体育俱乐部都是通过国家财政拨款和彩票公益金扶持创建的，可以说是全体国民投资兴建，若治理不善，更容易造成国家资源的浪费，引起公众的不满，因此，治理问题对于青少年体育俱乐部尤为重要。

由于缺乏个体利益、竞争机制、相应的绩效评估体系以及不能用利润衡量组织绩效，导致青少年体育俱乐部治理必然是内部结构性治理和外部功能性治理的结合。在内部治理结构上，青少年体育俱乐部非营利组织的性质，使得其所得不能在成员之间分配，因而利益相关者并不清晰，所以管理学者普遍认为，应由理事会和执行长共同担负起治理的任务，“在志愿部门，治理一般是指理事会成员和执行长发挥关键作用的行动领域”［5］。因此，建立一个强有力的理事会，以及促进理事会与执行长之间的互动关系成为治理的焦点，与营利性组织相比，非营利组织更注重寻求理事长与执行长之间的协调和促进。

3 我国青少年体育俱乐部治理现状

3.1 董事会制或理事会制是主要的内部治理形式

2014年调查的299家青少年俱乐部结果显示，选择主任负责制的占到总数的42.81%，其次是理事会制，占24.08%，排在第三位的是董事会制，占22.07%，董事会制和理事会制比例之和为46.15%，也有少量青少年体育俱乐部采用总经理负责制，仅占总量的3.68%(见图1)。可见，董事会制或理事会制是当前青少年体育俱乐部主要采用的治理形式。通过与2004年的调研数据比较发现，2004年，超过半数以上的青少年体育俱乐部的治理结构为主任负责制，占总量的比例为51.2%;2013年，这一比例下降了8.39%。同时，采用理事会制和董事会制的比例上升了3.85%(见图2)。

图1 青少年体育俱乐部治理机构性质

图2 2004年、2013年青少年体育俱乐部组织结构比较

虽然董事会制和理事会制的各自比例有所变动，但无论是采用董事会制还是理事会制，都是非营利组织的决策机构。理事会通常是由选举产生的，董事会是由股东选举大会选出的董事组成，作为俱乐部决策和治理的最高权力机构，对内管理组织事务，对外代表组织的权利与执行机构。主任负责制是以依托单位指派负责人实行行政管理为主的制度形式，这种组织形式造成青少年体育俱乐部自身独立性不足，表现为没有独立的决策机构和独立的人事任免权［6］。由于俱乐部对依托单位依赖关系，造成依托单位对俱乐部的监督流于形式，致使俱乐部内部监督体系的缺位。在俱乐部建设初期，主任负责制可以通过行政手段在短时间内迅速整合、调动各方资源，但随着俱乐部逐步社会化的过程中，必然会暴露出越来越多的问题。主任负责制比例的下降和董事会制和理事会制比例的上升，说明我国青少年体育俱乐部经过近10的发展，与依托单位的微观管理联系正在逐渐弱化，实体化程度不断提升。但仍有超过40%的青少年体育俱乐部采用主任负责制，可见，推动依托学校、体校、场馆、单项协会等事业单位创建的青少年体育俱乐部实体化改革的进程仍是未来一段时期的主要工作。

3.2 青少年体育俱乐部内部的执行机构和监督机构有待完善

数据显示，有超过15%的青少年体育俱乐部没有常务机构，常务机构是俱乐部处理日常事务的管理部门，是行使俱乐部执行权的执行部门，在访谈中了解到，虽然大部分俱乐部设有常务机构，但这些常务机构往往由依托单位派1-2个人负责寒暑假的招生、培训，有时依托单位的教练员就兼职成为常务机构的负责人，使常务机构形同虚设，常务机构的缺失或职责缺位是俱乐部没有发挥应有作用的一个主要原因。

非营利组织是否需要类似公司治理中的监事会，对这一问题，西方的社会学家和经济学家认为非营利组织必须设立监事会，其理由有三:第一，权力制衡理论赋予监事会监督权力;第二，监事会制度能够降低代理成本;第三，监事会监督权的行使以法人准公共产权为基础。因此，为强化组织自治能力，非营利组织尤其是公益民间组织应该设立监事会，以实现决策权、执行权、监督权的分权治理。监事会是青少年体育俱乐部中行驶监督权的机构，虽然各省市青少年体育俱乐部章程中都规定了监事会有权对俱乐部财务状况和主要管理者执行职务时违反法律、法规或章程的行为进行监督，但调研中发现，很多俱乐部根本没有监事会或类似机构，因此，财务监督和对主要领导人员的监督就无从谈起了。可见，建立决策权、执行权和监督权三权分立的治理结构是当前青少年体育俱乐部的当务之急，只有机构健全，才能确保俱乐部的正常运营。没有设立监事会或类似机构直接导致青少年体育俱乐部失范问责机制缺失，更无法体现作为非营利组织的自律性。

3.3 青少年体育俱乐部规章制度不健全

规章制度是对组织正常运行的基本方面规定的活动框架，是以单独分散的个人行为整合为集体化行为的必要环节，是管理工作赖以依托的基本依据和手段。全面、有效的制度应是一套涉及俱乐部管理各个方面的制度体系，在调研的青少年体育俱乐部中，90%以上的俱乐部建立了综合性的管理制度，但在具体的管理制度方面，很多俱乐部还有待完善。岗位职责制度对规范组织成员的职务行为，优化组织结构、强化组织管理措施，降低组织管理风险、提高运行效率有着重要的作用，既是规范成员职务行为，实现专业分工，保障组织机构高效运行的直接要素，又是建立考核评价机制、约束激励机制等基础管理措施的基本依据。调研中，仅有70%的青少年体育俱乐部建立了岗位责任制度，不足40%的俱乐部建立了考核制度，考核制度是建立在岗位职责基础上的，没有明确的岗位职责也就没有可以操作的考核标准，缺乏完善的岗位责任制度是考核制度缺失的重要原因。会员制度是各类俱乐部普遍采用的管理措施，会员制度不但可以通过长期稳定的关系使会员成为忠诚客户，而且可以为客户提供更加优质的服务，更是吸引新客户的良好途径。对青少年俱乐部来讲，一项重要的功能是为青少年提供非富多彩的体育活动，只有建立了会员制度，才能了解青少年对体育活动的需求和特点，才能有针对性的提供服务，以此保证青少年体育俱乐部的健康发展。调研数据显示，还有超过30%的俱乐部没有建立会员制度，这对保证青少年持续参与体育活动是非常不利的。完善的财务管理制度是俱乐部合理调度使用资金、节约成本，提高效益的重要保证，约有30%的俱乐部没有财务管理制度，对俱乐部资金使用缺乏科学有效管理。组织制度、开放制度和活动管理方法是保证和提高俱乐部服务质量的基本措施，数据显示建立这些制度的俱乐部不足60%，说明当前青少年体育俱乐部在组织青少年体育活动方面还存在一定的随意性(见图3)。

图3 俱乐部的管理制度

3.4 青少年体育俱乐部外部治理环境有待优化

青少年体育俱乐部要保持良好治理，离不开治理的外部环境。非营利组织治理的外部环境系指建立在法律规制基础上的政府监管和利益相关者监督。当前，我国青少年体育俱乐部缺乏完善的外部监督体系，表现在以下方面:

首先，尚未建立完善的法律法规体系。在我国，公共服务领域在政府权利和公众权利方面没有形成相对成熟的制约体系和法律保障，客观上造成了青少年体育俱乐部的发展缺乏制度保障。当前，青少年体育俱乐部的行为主要通过《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》规范［7］，这些法律法规从注册登记、税收、运营层面对规范青少年体育俱乐部的行为起到一定作用，但对青少年体育俱乐部的财务规范和审核及评估还缺乏针对性。

其次，政府监督管理不力。目前政府主要是通过民政部门和青少年体育俱乐部业务主管部门两方面对其进行监管，即所谓的双重管理体制。同时，青少年体育俱乐部还要受到依托单位的监管，多重监督主体之间的具体职责划分并无具体立法规范，很容易陷入奥尔森的“集体行动的逻辑”，产生不同主体相互推卸责任的状况［8］。对青少年体育俱乐部来讲，体现在两个方面:一是主管部门对青少年体育俱乐部的登记注册没有强制要求，而且登记注册的类型比较混乱;二是对于年度检查，业务主管部门的初审和登记管理机关的正式审查往往流于形式，没有充分发挥外部监管作用。

第三，行业自律、同行互律机制及第三方评估组织的缺乏。青少年体育俱乐部在我国属于新生事物，青少年体育俱乐部联合会或协会等机构还没有成立，缺少行业自律和同行互律机构和机制。而且，目前我国也没有一个独立的第三方评估机构对青少年体育俱乐部的工作绩效进行评估，独立的第三方评估机构不仅可以对俱乐部的工作绩效做出客观公正的评价实现高层次的监督，而且可以为社会公众和社会组织选择高效的俱乐部进行捐赠提供信息，有利于青少年体育俱乐部竞争机制的完善。

第四，新闻舆论监督的无力，公众的监督缺失。现阶段，舆论监督的功能还远远没有得到应有的发挥，主要是由于我国的媒体和舆论监督很大程度上是作为行政职能的延伸而出现的［9］。公众监督意识不强、缺少信息公开机制以及对青少年体育俱乐部的组织使命、性质、目的、职责等缺乏充分的认识和缺乏制度化的反映渠道，这些是造成公众监督缺失的主要原因。

4 完善我国青少年体育俱乐部治理的对策建议

4.1 完善内部治理结构，推动青少年体育俱乐部实体化运营

从可持续发展的角度来讲，俱乐部必须建立适合自身发展的内部治理机构。结合国内外非营利组织和青少年体育俱乐部的发展实际，建立理事会制度，成立理事会领导下培训、竞赛、场地、宣传、财务等管理部门，实施分工明确、职责清晰的管理机制是比较理想的管理方式。理事会承担制定俱乐部发展规划，决定体育俱乐部的运营计划，制定年度财务预算方案，设置内部管理机构，聘任或解聘领导人，制定管理制度和条例等职责。理事会制下的青少年体育俱乐部的领导，直接负责俱乐部的运营过程，通过完善俱乐部的足迹结构，形成良好的管理机制和运行机制。通过内部治理结构的完善，建立既相互独立有互相制衡的决策机构、执行机构和监督机构，增强独立运营能力，逐步实现实体化运营。

另外，还应加强管理制度建设。首先，建立完善的财务制度，包括预算、收支、结余和分配管理、资产管理、负债管理、财务分析和财务监督等，尤其是财务披露制度，实行财务透明化。青少年体育俱乐部是公益性组织，社会捐赠应是俱乐部资金的主要来源，透明公开的财务制度是提高社会公信力、吸纳社会捐赠的基础，也是俱乐部自我约束、自我监督的手段，通过提升资金使用效率，形成良好声誉的无形资产，争取到社会和企业的资金支持，增强俱乐部的融资能力。其次，强化岗位责任制度、建立绩效评估制度、完善人员考核制度。绩效评估和人员考核应由理事会进行，通过健全的评估规则与程序，加强俱乐部绩效和人员绩效的管理。第三，完善开放制度和活动管理方法，通过明确开放的资源和时间、服务对象以及实施办法，并制定开展青少年体育活动的计划和实施细则、落实责任人等措施，提高青少年体育俱乐部的服务质量，保证青少年体育活动的顺利、安全、有序进行，避免随意性和盲目性。

4.2 优化外部治理环境，形成法律-政府-联合会-独立评估机构-舆论多方监督机制

完善的法规制度是整个社会价值判断体系的屏障，是青少年体育俱乐部监管体系的硬性约束条件。建议青少年体育俱乐部的监管部门(主要是国家体育总局青少司)整理、编集现有针对青少年体育俱乐部监管的法律法规和条例，在监管盲点，积极制定具体管理办法，使青少年体育俱乐部的监督制度化、规范化、法制化。

鉴于政府在青少年体育俱乐部监管中存在的问题，应建立一个独立于政府的青少年体育联合会，与俱乐部的依托单位、俱乐部、各地区的俱乐部联合会、青少年体育发展基金等机构共同完成青少年体育俱乐部政策的细化与执行工作。具体负责开展的各级青少年体育俱乐部比赛、冬夏令营和国际交流;建设俱乐部的信息平台并发布相关信息;俱乐部宣传推广;开展第三方评估;开展对青少年体育俱乐部孵化培育等。在青少年体育俱乐部评估方面，可以借鉴英国的做法，英格兰体育理事会英格兰体育理事会于2004年推出了俱乐部徽章行动(Club Mark)，即体育俱乐部标准化认证工作，这一行为对全国青少年体育发展起到了重要的推动作用。通过英格兰体育理事会及其合作组织的共同努力下，截止目前，英国共有14，000多个体育俱乐部取得了英格兰体育理事会的“Clubmark”资格认证，通过认证的俱乐部将得到税收、资金以及服务等方面的政策支持。据统计，目前还有4，000多个各种类型的体育俱乐部正在进行认证工作，“Clubmark”已成为英国体育俱乐部的著名标志，其引领与示范作用及其显著［10］。总之，建立青少年体育俱乐部联合会并完善相关职能建设，增强媒体监督与公众的监督意识与力度，建立第三方评估机构，逐步减弱政府在青少年体育俱乐部监管中的作用，实现监管机制由政府监管为主向联合会、媒体、公众和第三方评估机构监管为主转变。

［1］国家体育总局办公厅.1999年度体育彩票公益金用于扶持创办青少年体育俱乐部的实施方案［Z］.体群字［2000］022号.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［3］肖林鹏，孙荣会，陈洪，等.我国青少年体育俱乐部发展战略研究［R］.国家体育总局青少司内部资料，2014:6.

［4］国务院.社会团体登记管理条例［Z］.1998.

［5］刘春湘.非营利组织治理结构研究［D］.长沙:中南大学，2006.

［6］翁黎俊.上海青少年体育俱乐部运营现状及对策研究［D］.上海:上海体育学院，2011.

［7］肖林鹏，霍兴彦.我国青少年体育俱乐部的监管机制研究［J］.山东体育学院学报，2007，23(4):10-13.

［8］奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等，译.上海:上海人民出版社，1995.

［9］吴东民，董西明.非营利组织管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2003.

［10］陈洪，梁斌，马瑛.英国社会体育管理模式及其启示［J］.体育文化导刊，2014(2):31-34.