公私合作制与中国实践

李世峰

过去20年里，公私合作制（Public-Private Partnerships）作为公共政策的重要载体，在全世界范围内建立并兴盛起来。这种模式发源于OECD国家，随后被移植到发展中国家。在英国，公私合作制被视作“发展利益相关者社会的基石”和“实施如重建城市区域等重大社会政策的必要工具”。20世纪90年代，中国地方政府开始在市政公用行业对PPP模式的移植实验。然而，基于中央的撤销管制和地方的响应，这些实验大规模地推进却是在2000年后才开始。2014年12月2日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，“为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生”，决定在全国推行政府和社会资本合作（PPP）模式。2014年12月12日，江苏省财政厅颁布《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号），对推进江苏政府与社会资本合作（PPP）工作做出具体规定。

因此，理解公私合作制在英国等发达国家的出现和发展，以及在中国环境下的引进和实施是非常重要的。

一、国际视角下的公私合作制

公私合作制是一个现代化的术语，用来描述一种公共服务的提供模式。在这种模式下，公共部门和私人部门为了共同的利益而寻求长期合作。

早在19世纪，一些公共服务，如电力、电报、电话、蒸汽火车和有轨电车等就已经由被政府允许的私人公司提供。然而，“公私合作制”这一词是在19世纪90年代英国首次提出并明确定义的，从那之后，该术语被广泛运用在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和其他主要的OECD国家。

英国是一个从全球视角展示公私合作制的特殊例子。如英国财政部提到，“公私合作制是英国引领世界的一个领域”，已有逾50个国家向英国财政部咨询有关私人主动融资和公私合作制。一些国家依照英国政府内的组织方法来提供服务，有一些则通过立法以使其能够成立。

公私合作制由公共和私人部门的相互关系进化而来，并且已经成为“政府现代化改革计划的基石”。在英国，这一进化经历了三个阶段。第一阶段是私营化，通过股票市场出售或转让公共企业，使其变为私人所有权。第二阶段是合约外包，国家扮演公共服务的购买者，私人代理则是服务的提供者。第三阶段是私人主动融资，“在私人主动融资中，公共部门以合约形式长期购买高质量的服务，以此充分利用民间金融激励下的来自私人部门的管理技术”。私人主动融资包括租让和特许经营，在此范围内，私人部门负责提供公共服务，包括维护、优化和建造必要的基础设施。

英国的公私合作制不仅仅是政府提供高质量公共服务的重要组成，也是提升国家竞争力的重要手段。英国在提供公共服务方面已经实现了极大的成功，并且在各个地方和领域都正在较好地实施。根据英国财政部的统计信息，在1997年至2004年间，英国政府签订了677份合约，实际投资超过427亿英镑，包括医院、学校、监狱，以及国防合约、政府财产现代化的计划。更为重要的是，公私合作制已经被证实为公共带来了深远而积极的影响。英国财政部在PFI-Meeting the Investment Challenges一文中提到“由政府和其他组织，特别是国家审计局（National Audit Office，NAO）做出的调查证明，私人主动融资对确定和突出有发展潜能的领域有积极影响”。

公私合作制通过引入新投资和改进管理方式，提供了更好的公共服务，并且帮助英国国有企业发挥了更多潜能。因此，有超过50个国家向英国财政部咨询学习公私合作制，尤其是私人主动融资这一点。

美国的经验同样值得讨论。早在19世纪70年代，美国就已经出现了对公共部门和私人部门关系的关注。在卡特和里根执政期间，美国政府积极鼓励私有化和各级政府与私人部门的合作。19世纪90年代，掀起了大规模发展公私合作制和推进制定有关合作关系的公共政策的浪潮。美国独特的文化、政治和经济背景，使得美国的公私合作制与英国有所不同，具有自己的特点。不同的国家会采用不同模式，美国没有私人主动融资这样独特而出色的模型，但公私合作制在美国也取得了巨大成功。

为了推进公私合作制的建设，一些强有力的政府组织、国家游说集团和私人组织相继建立。他们通常扮演重要政策的过户代理人。1999年6月，英国宣布建立一个公私合作制组织——公私合作英国，这个私人部门以公共利益为基础，从事商业链管理活动。美国于1985年成立作为私有化理事会继承者的公私合作制全国理事会。同时，国际组织如欧盟、联合国、世界经济合作与发展组织和世界银行都传递并实践着这一概念。发展中国家如印度、巴西和墨西哥也开始向西方学习，发展他们自己的公私合作制。在这之中，中国因在引进和实施过程中发生了自愿性质的政策转移而显得相对独特。

二、中国语境下的公私合作伙伴关系

最初，期望将公私合作伙伴关系从西方自由民主的语境下引入中国这样一个被称为“亚洲式民主”和“半民主”的语境中是极为困难，甚至是不可能的。在西方，合作关系的发展通常被归因于新公共管理带来的对公共资源的约束、组织的碎片化，以及社会对民主性基层决策的需要。中国真的能为发展公私合作制提供丰厚的土壤吗？接下来将从中国的经济改革、加速的全球化进程、国家需要和正在发生根本变化并且有深远影响的文化根基等角度来衡量公私合作制在中国的发展前景。

1.经济改革的成功和僵局，以及未来的道路

1978年之前，中央高度集权的计划经济体制统治中国近20年。而1966年至1976年间的“文化大革命”更是使中国经济濒临崩溃。1978年12月召开的十一届三中全会是新中国历史上具有里程碑意义的转折点。作为“改革开放”政策的起点，此次会议对中国的方方面面都产生了巨大而深远的影响。经济改革的成果是各个方面中最为突出的。首先，在政策实施的30年多来，国民生产总值大幅上升，并且从世界最贫困的国家之一一跃成为世界第二大经济体。其次，经济体制由中央集权的计划经济体制向市场经济体制转变。最后，加入WTO标志着中国经济开始与世界经济共同发展。

20世纪90年代晚期，无论国际社会还是中国政策制定者都发现，由于粗放型经济模式对成本和环境的大量消耗，经济发展逐渐显出疲态，呈现僵局。为了应对这种僵局的出现，实现稳定的经济增长，必须采用一种综合的可持续发展战略。这就要求根本性地转变经济发展模式、政治体制和社会结构，而这些变革也延伸至公共服务体系中。中国于2000后开始积极促进公私合作制的开展，如2002年3月公布新的《外商投资产业指导》，将原本禁止外商投资的电信、燃气、热力、给排水等公共服务对外资开放；2003年北京市开始实施《城市基础设施特许经营办法》；2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》；2014年国务院颁布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，正式对民间和政府投资的关系做了积极和规范的引导。这一系列规范性文件的出台，有助于我们理解政府对于民营经济参与基础设施建设的政策取向。2014年11月，国家开发银行下属全资子公司国开金融有限责任公司，与南京市雨花台区政府正式签署铁心桥—西善桥“两桥”地区城市更新改造暨中国（南京）软件谷南园建设发展投资合作协议。这是国家实施新型城镇化战略、鼓励PPP合作以来南京的“第一单”，具有广泛的代表性、示范性。

2.不断加速的全球化带来的影响

党的十一届三中全会做出了发展改革开放政策的决定，宣布中国将通过对外开放和向世界学习来加强与国际社会的联系。改革开放政策使中国有了接触国际社会的机会，并且为接下来几十年里中国的快速发展提供了宽广的舞台。随着全球化带来的紧张感不断增强，中国的政治体制也在不断发生变化。首先，中国和其他国家的相互依存关系不可避免地越来越强，尤其是在经济领域。2013年，中国国际贸易突破4万亿美元。对于中国来说，经济发展离不开与其他国家的紧密联系。其次，越来越多的国际政府组织和国际非政府组织开始影响中国。1991年12月，中国加入亚太经合组织。2001年12月，在历经15年的谈判后，中国最终加入WTO。为了加入WTO，中国降低了关税，废除了上百条市场保护条例。换言之，中国将部分政策制定权转交给了如亚太经合组织和WTO等国际政府组织。最后，地方级政府获得了更多自主权。为了吸引更多外商直接投资而设立的经济特区，可以享有更优惠的税收条件和完全的市场经济政策。

一些学者注意到，全球化对东亚发展的突出贡献。东亚近期的经济成就一部分来源于“通过与世界贸易的联系及与北美和欧洲集团的自由贸易”。更重要的是，如理查德·科蒙（Common）所提出的，巨大的经济成就归功于东亚吸引外商直接投资的能力和其在世界体系中的崭露头角。中国就是被全球化高度影响并从中受惠的杰出代表。全球化正是使中国出现政策转型以及公私合作制转变的重要变量。

3.国家需求

中国可以被称为“发展型国家”之一，莱富特维克（Leftwich）描述发展型国家为“这些国家的政治集中了足够的力量、权威和能力去改造、追求和鼓励明确的发展目标”。发展型国家最为突出的一个特征就是，通过采取不同层次的权威方法追求经济发展是政府工作的首要目标。虽然不断加速的全球化和改革开放政策带给中国经济和治理方面持续不断的变化，中国政府已然处于国家计划和宏观管理的中心位置。中国政府的最高目标是发展。引入和实施公私合作制可以被视为解决国有企业巨大损失和自然资源严重浪费等问题的重要方法，以及支持可持续经济发展的必要手段。党的十六大指出，中国目前最重要的目标就是发展。

如理查德·科蒙提出的，中央集权是发展型国家所暗含的，因此如今支撑西方政策发展的分权和经营自主权，似乎在发展型国家引导和发展现代化中并不受欢迎。他进一步阐释，“福利国家和自由民主之间的联系也是东亚争论中的一个问题”。自由民主，“其管理体系中的中立、匿名和公平，以及选举的义务，都是大多数亚洲国家缺乏的”。如科蒙一类的学者部分透视了中国这样的发展型国家社会政策发展的环境，但他们都忽视了不断更新的中国近况，已经进行明显的放权以及“中央和地方关系的再调整”。党的十六大指出，调整中央和地方的关系，并且给地方政府更多自主权是极为必要的。在这样的环境下，地方政府可以采取政策改革和引进公私合作制。

当前我国还面临社会公众对公共服务需求数量和质量要求不断提高的现状，然而我国政府在财政和其他资源有限的情况下提供的公共服务供给远远不能满足社会的需求。私人部门则可以以其专业性开发和高效利用社会资源，与广阔的市场更好的结合，全方位提供市场所需的高质量服务。同时，“在公共服务公私合作供给模式中，政府可以从管理者和生产者的双重角色中解脱出来，退出直接生产、运营等领域，专注于公共服务安排、付费、监督，将主要精力集中于规则制定、政策引导、依法监督等工作”。2014年12月4日，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元。30个PPP示范项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。公私合作制的实施不仅可以提高公共服务的数量和质量，也可以帮助中国政府更好地实现职能转变。

公私合作制源起并发展于英国和美国，随即被其他OECD国家广泛采用。在西方，公私合作关系的出现和发展，被看作是从传统公共管理，经由新公共管理到公共价值管理的“新治理”产生的应对物。如果用西方的标准来衡量，中国的环境对公私合作制的发展有着不明朗的阻碍。然而，中国的实践已经证明了公私合作制可以在许多不同的环境中被采用，只要利弊条件都在移植这些政策的前期和过程中被全面考虑即可。因此，讨论中国环境下的移植和发展公私合作制，对证明其跨文化和跨国界政策移植的可能性，以及为中国政策制定者提供实践舞台，进一步发展政策具有重要意义。

（作者系南京市雨花台区人民政府区长，南京大学政府管理学院2012级公共管理专业博士研究生）

责任编辑：高 莉