全面深化改革难点探析

熊若愚

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了一系列重要改革任务。截至2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组召开了15次全体会议，审议了71份文件，改革在一些重要领域和关键环节取得重要进展，显著提升了人民群众对改革的获得感。但也必须看到，三中全会决定中提出的改革任务是管长远的，有的改革还刚刚破题，有的改革与群众的期待还有差距。按照中央全面深化改革领导小组要求，必须将进一步深化改革中难啃的硬骨头找出来，将改革进程中的难关和险滩标出来，进一步加大重大改革措施推进力度，着力把改革的难点攻克下来。

制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。《决定》第8条提出了一系列支持非公有制经济健康发展的改革措施，其中包括“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。2015年4月，国家发改委等6部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这是贯彻落实十八大，十八届三中、四中全会关于加强市场法律制度建设，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法等要求的重要举措，是投资领域的重要改革和制度创新。其目的就是要通过特许经营拓宽投资渠道，吸引更多社会和民间投资参与重点建设，发挥投资关键作用，为稳增长、促改革、调结构、惠民生提供重要支撑。这个办法的出台为非公有制企业进入特许经营领域敞开了大门。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，难点在于思想观念的进一步解放，真正做到《决定》所要求的“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒”。在制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法时，需要进一步减少审批核准事项，简化审批流程，规范审批时限，推动建立特许经营绿色通道，减少面向企业的行政收费，减轻投资者负担，增强投资者信心，稳定民间投资预期。

推进股票发行注册制改革。《决定》第12条提出了一系列完善金融市场体系的改革措施，例如，建立存款保险制度，建立巨灾保险制度，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，推进股票发行注册制改革，等等。针对这些改革要求，国务院2014年8月印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确了建立巨灾保险制度；《存款保险条例》已于2015年5月1日起施行；截至2015年6月，银监会已试点设立5家民营银行、5家民营金融租赁公司和2家民营消费金融公司。但是，人们翘首期盼的“股票发行注册制改革”还没有真正落地。目前，我国新股发行实行的仍然是核准制，即在严格主承销商资质管理的前提下，实行“改制辅导一年、证券机构推荐、发审委审核、通过市场确定发行价格、证监会核准”的审核程序。新股发行核准制扭曲了市场力量，建立以信息披露为核心的注册制是改革方向。从核准制到注册制改革的过程是从行政力量到市场力量回归的过程。股票发行注册制改革既削弱了核准部门的权力，对能够通过核准实现新股发行的公司来说大大增加了竞争对手，还会影响已上市公司股票的股价，可谓牵一发而动全身。与此同时，推进注册制改革还需要做好准备工作，加强信息披露，以解决信息不对称问题。同时，还须完善发行定价监管机制、优化新股发行条件，从而形成推进注册制改革的合力，使我国新股发行回归市场本质。

逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。《决定》第15条提出了一系列加快事业单位分类改革的政策措施，其中明确要“创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。事业单位改革是一项涉及100多万个机构、4000多万人的复杂而艰难的改革。早在三中全会召开之前的2011年3月，党中央、国务院就发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。事业单位改革在用人机制、社会保障等方面取得了一些重要进展，但改革的步子总体不够大，要想实现“到2020年将形成新的事业单位管理体制和运行机制”的目标，需要付出艰辛的努力。特别是其中的事业单位去行政化改革，难度更是可以想见。曾有一位高校校长说过：“如果我们学校不是副部级的话，连街道办事处都会卡住我们。”在现行体制下，行政级别证明社会地位，事业单位的管理人员待遇都与行政级别挂钩。要取消行政级别，就需要找到更合理的办法来体现事业单位专业技术人员和管理人员的社会地位，保障其基本待遇，并不断拓展上升空间。

逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。《决定》第18条提出了一系列完善税收制度的要求，其中最关涉群众切身利益，也与社会公平正义直接相关的是，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《深化财税体制改革总体方案》，明确2016年基本完成新一轮财税体制改革重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。当前，我国实行的是分类所得税制，对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按来源分为不同类别，按单独税率分别计征。这样一来，那些收入结构单一、由单位代扣代缴的工薪阶层全被征收到了，而那些收入结构复杂、来源广泛的非工薪阶层，却往往因为其收入的哪一类都够不上起征点，而且无人跟踪追缴，反而可以不缴税或少缴税。另外，同样拿5000元月薪的人，有的只需养活自己，有的却要养活父母妻儿全家，甚至还有房贷在身。这样的人缴纳相同的个税，明显有失公平。显然，确定起征点时适当考虑地区差距，并以家庭为单位征收个税，将赡养老人、养育子女、按揭贷款等家庭支出在税前获得一定扣除，能够更加体现税收公平。

保障农户宅基地用益物权。《决定》第21条对赋予农民财产权提出了一系列措施，其中，最受瞩目的是第一次明确提出“保障农户宅基地用益物权”。中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》；第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对《决定》第21条提出的改革措施和目标作出进一步明确具体的规定。国土资源部已经选择一些地方开展试点。保障农户宅基地用益物权就是保障农户对宅基地所享有的占有、使用、收益的排他性的权利，这既是改革的焦点也是改革的难点，更是农民财产性收入的关键点。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，需要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；需要探索进城落户农民对宅基地用益物权的实现方式；需要改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。改革的核心是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，让农民真正分享土地权益。

推进城乡基本公共服务均等化。《决定》第22条明确提出要“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，第十一次会议审议通过《乡村教师支持计划（2015～2020年）》，在城乡基本公共服务均等化方面迈出了新的步伐。但是，我国长期存在城乡二元结构，城乡之间在交通基础设施建设、最低生活保障、社保、教育、医疗、文化、体育等公共服务的各个方面都存在明显的鸿沟，城乡差距呈扩大趋势。以城乡道路为例，城市社区道路全部是财政资金出钱建设，而农村的乡间道路则多由农民自己出钱出地建设，差距于此可见一斑。农村的学校、医院、养老、文化、体育等公共服务设施更是要比城市落后几十年。均等化改革需要进一步增加财政投入，扩大财政转移支付规模。在财政收入增速显著放缓的大背景下，有限的蛋糕如何分配是个显而易见的难题。可以预见，城乡基本公共服务均等化改革涉及东至西部地区之间、城乡之间经济利益的重大调整，将是全面深化改革中最难啃的骨头之一。

稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《决定》第23条的题目是完善城镇化健康发展体制机制，其中明确提出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。让基本公共服务覆盖到城镇常住人口，无疑是众多改革目标中最难实现也是最吸引人的目标。一些地方已经根据国务院公布的居住证管理办法，明确居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；并以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。推进公共教育、劳动就业、保障性住房、社会服务、医疗卫生、计划生育、文化体育、残疾人等服务设施和服务平台建设，提高公共服务的可及性和便利性。让常住人口分享城镇基本公共服务，如果是存量改革，会减少原住民福利，引发矛盾；如果是增量改革，则需要显著增加财政投入，而且涉及人口流入地与人口流出地的利益分配，改革成本和改革难度都很大，需要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，其中最核心的是优化财政支出结构，加大对基本公共服务的投入，确保基本公共服务财政资金安排与常住人口基本公共服务需求相适应。

提高劳动报酬在初次分配中的比重。《决定》对涉及人民群众切身利益的收入分配改革着墨较多，第44条阐述收入分配制度改革，提出了一系列具体清晰的改革目标：实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重；健全工资正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度；改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制；优化上市公司投资者回报机制，保护投资者尤其是中小投资者合法权益，多渠道增加居民财产性收入；完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度；增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距；等等。三中全会《决定》提出的这些改革目标，远远超过了2013年2月印发的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。因此，贯彻落实《决定》精神，深化收入分配制度改革仍然是最难啃的骨头之一。必须看到，收入分配制度改革措施还没有完全落实到位，改革的成效与人民群众的获得感之间还有一定的距离。人们期待出台更有含金量、更加可操作、更能见成效的收入分配制度改革措施，切实提高劳动报酬在初次分配中的比重，将《决定》确定的收入分配制度改革目标落实到群众的心坎上。

适时适当降低社会保险费率。社会保障制度改革牵动千家万户，涉及人民群众的切身利益。《决定》第45条就社会保障制度提出了一系列政策措施和改革目标，例如，实现基础养老金全国统筹；推进机关事业单位养老保险制度改革；整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度；建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制；扩大参保缴费覆盖面；适时适当降低社会保险费率；健全符合国情的住房保障和供应体系；等等。目前看，除了城乡居民基础养老金标准提高到了每人每月70元之外，其他方面的改革推进力度都不够大。在中央全面深化改革领导小组已经召开的十四次会议审议的议题中，都没有涉及社会保障制度改革的内容。可以预见，“降低社会保险费率”是涉及利益的重大调整，推行开来阻力较大；社会保障制度改革和城乡基本公共服务均等化改革一样，是需要较多增加财政投入的改革，也是真正需要动奶酪的改革。

（作者系学习时报社第二编辑室主任）

责任编辑：钱国华