金融机构参与PPP项目的路径选择、风险管控及相关建议

王森+任宪文

金融机构参与PPP项目的路径选择

金融机构参与PPP项目的模式主要分为两类：一是作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合具有基础设施设计、建设、运营维护等能力的社会资本，与政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。二是作为资金提供方参与项目，金融机构可以为主要负责经营的社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目，融资方式可以采取项目贷款、信托贷款、明股实债、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。

政策性银行参与PPP的方式

政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。此外，政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提高PPP项目的运作效率。

商业银行参与PPP的方式

商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。

资金融通。通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，提供增值服务。

投资银行业务。商业银行可以依托强大的销售能力参与PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具的承销发行。此外，商业银行还可以通过理财直接融资工具直接涉入PPP项目融资，或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等渠道，实现表内投资或表外理财资金对接PPP项目公司的融资需求。

现金管理。针对日常运营资金的管理，商业银行可提供资金结算网络、现金管理、资金监管、代发工资等服务；为提高闲置资金收益，还可提供协定存款、定制理财产品等服务。

夹层融资。除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。夹层融资的风险和回报介于普通债务和股权融资之间，融资结构可根据不同项目的融资需求进行调整。

保险公司参与PPP的方式

保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保，增加PPP项目结构设计的灵活性，降低和转移PPP参与方的风险。从保险资金的运用来看，PPP项目建设周期符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。

证券公司参与PPP的方式

证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。

资产证券化。具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，证券公司（包括基金子公司）可以通过成立资产支持专项计划，对有稳定现金流的PPP项目进行证券化，运用现金流分层等结构性金融技术，发行不同期限和信用等级的资产支持证券，为PPP项目融资。

项目收益债。证券公司可以为符合条件的PPP项目公司设计债券结构，通过发行项目收益债进行融资。但是同时证券公司受制于资金来源和牌照等限制，主要会以服务中介的形式参与PPP业务，其介入程度无法和银行、保险相比。

信托公司参与PPP

信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。主要形式是发行产品期限较长的股权或债权信托计划，资金来源主要是银行、保险等机构资金；间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。

PPP产业基金

PPP产业基金是指以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施PPP项目的投资基金，可以为基金投资人提供一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益。PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，作为社会资本参与PPP项目投资运营。金融机构可以自有或募集资金设立SPV，作为有限合伙基金的优先合伙人（LP）。

金融机构参与PPP的风险管控

项目建设风险

PPP项目需要在规定的时间内建设完成达到可使用状态，才能在后续的经营中获得现金流和利润，尤其对于政府采用可用性付费方式直接购买产品和服务的非经营性项目，项目的“可用”是付费的前提条件。因此金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

项目经营管理风险

银行、保险等金融机构一般对PPP项目的建设、管理、运营等并不擅长， 若项目一旦出现经营不善或管理纠纷， 会直接影响收益的实现。因此，金融机构在向项目公司提供融资之前，应对融资主体和管理团队进行详尽的尽职调查，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理，并通过相关协议争取参与重大事项决策的权利。

增信措施落实风险

PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解，把担保方式的落实作为放款的前提条件，并尽量采用多种增信方式进行组合，在选择担保物时也要优先考虑易于处置变现的标的。

政策风险

PPP项目运作在很大程度上受政府政策和相关法律法规变更等方面的影响。对于政府的政策风险，必须从当地产业结构、财政实力、市场化程度、过往资信记录等多方面进行考量，并通过签订详细的法律合同，降低地方政府“随意签约，肆意毁约”的概率。

财政可承受能力风险

根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切跟踪各级财政部门（或PPP中心）定期公布的项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。

对策建议

构建多层次的资金供给市场，形成合理的融资结构。各类金融机构应通过业务转型与创新，积极参与PPP项目。立足我国国情，PPP的融资之路应以银行为核心，整合证券、保险和信托业，并积极尝试吸引保险公司、私募基金、社保基金等长期机构投资者参与项目的开发投资。以充分发挥各机构的比较优势，着力构建多渠道资源，进而实现融资能力扩张与效率增进的有机融合过程。

发挥好开发性金融、政策性金融的作用。政府推进PPP项目，应灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的资金保障机制。尤其要加强与开发性、政策性金融机构合作。同时，开发性银行应充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁”等综合金融服务，并在合理范围内，给予PPP项目差异化信贷政策。地方政府还可与金融机构搭建合作框架协议，针对性地发展PPP产业发展基金，提高国有资金运用效率的同时，支持具有发展前景的公共项目。

发挥“投行+商业银行”优势，从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方。主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，以“综合服务商”身份牵头PPP项目。一方面关注政策导向，了解各地城镇化建设规划与项目的筛选进展情况，对于优质项目和具有发展前景的项目主动跟进；另一方面结合项目需求，设计开发综合性、创新性的金融产品，包括项目融资、贸易融资、银团贷款、出口信贷、资金管理等，可在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁与多元化的银行咨询服务等领域进行探索。

引导鼓励各金融机构参与项目不同阶段的投资与管理，降低项目风险。证券公司可以开展债券发行、设计资产证券化产品以及PPP项目并购财务顾问等业务；信托公司可以通过过桥性融资，以夹层融资、名股实债等方式对风险较高的PPP建设期提供资金支持，或者发起并管理信托计划，成为项目基金的优先级投资人；保险公司则可以从资产端与负债端双向对接PPP项目。在资产端，可以通过股权投资、债权投资计划等与政府合作，缓释资产负债错配问题。在负债端，保险公司可为某些政府付费项目的履约风险承保，或者为项目建筑工程险、财产险等承保，从而提高项目结构设计的灵活性，促进风险的合理分担与转移。

加快金融体系改革，破解金融机构审批PPP项目贷款难题。建议监管部门出台相关政策文件，对PPP项目贷款审批作出明确定义和要求，解决金融机构审批PPP项目中存在的障碍和难题，引导金融机构建立快速通道，加快重大工程、PPP项目等贷款审批。同时，金融机构也要进行相应改革，给予PPP项目差异化信贷政策，如加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求；对符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批。

（作者单位：中国人民银行临沂市中心支行中国人民银行枣庄市台儿庄区支行）