新型城镇化金融支持研究

陈德贵

大兴安岭地区城镇化发展概况及金融支持情况

大兴安岭地区位于我国最北部边陲，是我国重点森林生态功能区和低碳试点城市，也是黑龙江省首个国家主体功能建设试点示范区。全区城镇化进程伴随林区开发建设而发展，2010年建设城镇化先行区被列入全区“五大功能区”规划之一，林区城镇化建设开始成为制度安排。截至2014年底，全区城镇化数据水平达86.7%，高于全省约20个百分点。但从城镇化建设的内涵质量上看，全区城镇化发展集中表现出三个特征：

城镇化水平明显“虚高”。由于林区特殊的资源条件和产业基础，林业职工所占比重较高，因此按照现行城镇化率指标计算，全区非农化水平一直较高，城镇化率达到了86.7%。但实际上真正居住于城市城镇中、享受城市城镇生活服务的居民比例却非常低，且人口集聚、产业承载能力不强，城镇化实质处于低效和不可持续状态。

城镇化缺乏有效产业支撑。“天保工程”启动以来，全区三次产业结构由2000年的13.0：46.1：40.9调整至2014年的49：17.3：33.7。但由于工业基础薄弱，市场发育程度低，产业结构的深“V”形走势日趋明显。

城镇职能单一特征显著。随着商品材的全面停采，全区每年直接减收8.1亿元左右，森工主导产业的贡献度迅速下降，替代产业难以承接，多数城镇目前只能以边缘林业或林副产品加工、集散等初级加工业为主要支撑，各城镇牵引人口集聚的内生动力和职能演进放缓。同时各城镇之间缺乏统一安排，城镇生产力布局分散，产业集中度低，无法形成产业集聚效应。

由于大兴安岭林区特殊的开发历程，其城镇化建设发展和区域金融业发展以及金融资源的配置均带有明显的“因林而兴、因林而衰”特征。1992年市场经济体制逐步确立后，林区金融机构的能动性和灵活性才得以慢慢发挥。截至2014年末，全区金融机构贷款余额达到83.31亿元，实体经济融资难问题得到缓解，林区城镇化建设的内生动力有所增强，带动规上矿业实现增加值9.4亿元、绿色食品实现产值34.8亿元、旅游收入实现38亿元、境外采伐实现产值4.9亿元。涉农贷款余额达到47.01亿元，是2010年末的3.3倍，其中农户贷款余额8.87亿元，农村企业等贷款余额18.31亿元，涉农贷款余额占各项贷款的比重由2010年末的38.49%上升至56.41%。2011年以后，大兴安岭地区开始利用国家、省、市三级银行贷款推动城镇化建设。

金融支持存在的主要问题

生态补偿资金体系金融缺位。大兴安岭城镇化方向属典型的生态保护与经济转型两翼驱动型。如依据《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010-2020年）》，至2020年大小兴安岭林区需累计完成人工造林69万公顷、封山育林350万公顷、中幼林抚育484万公顷、森林改建培育190万公顷等建设项目。这些生态建设项目和进程或投资周期长、经济回报率低、风险高，或直接导致转型产业职工和林区政府减收，或间接导致转型产业职工面临再就业等困难，必须配套相应的生态补偿投融资机制。从政策安排上看，尽管目前林区已经享受了国有林管护费、森林培育经营补助、国有中幼林抚育补助等部分生态补偿措施。但这些补偿措施基本只局限于森林资源培育视角，未能对生态补偿的直接成本、机会成本和发展成本等进行全覆盖。且长期以财政转移支付为主渠道，缺乏金融市场和资本市场的介入，杠杆效应极差，资金供需的矛盾和风险突出。以分离企业办社会职能为例，目前已出现约6.7亿元的资金缺口。

城镇公用事业投融资机制滞后。大兴安岭国有林区是根据1947年颁布的《中国土地法大纲》和 1950年颁布的《土地改革法》建立起来的，最初由国家对林区基础设施进行投资，在形成专项生产能力后又由森工企业自筹资金投资建设。统计资料显示，多年来国有林区城镇市政公用事业和基础设施建设一直是以单一的地方政府（森工企业）投资管理为主，由财政（财务）投资占据绝对主体地位和较大份额，金融吸纳能力差，投融资体制长期存在结构单一的弊端。

本埠资金利用率持续偏低。大产业、大企业、大项目是消化本地信贷资金的主要载体，但林区产业集群弱、龙头企业偏小、优质项目不多，承贷能力有限，客观上导致全区存贷比长期保持在20%左右。“十一五”期间，全区金融机构存贷比分别为15.75%、17.58%、20.57%、17.12%和21.48%，均远远低于全省平均水平。“十二五”时期，全区又进入生态保护、经济转型、结构调整和民生改善的攻坚期，资金需求不断扩张，近三年全区重点推进项目及规划的重点项目资金缺口就在40亿元以上。这一方面使城镇化发展所依赖的大量资金需求无法得到满足。另一方面大量可利用存款资金闲置或外流，不能转化为埠内资金动力，资金供需矛盾日益突显。

金融业务创新能力严重不足。受产业结构不合理、整体经济水平偏低、地处边远地带、商品流通和交换规模有限等因素的综合影响，全区市场发育程度低，市场规模小，内部需求少，货币流出大，不仅使各金融机构在开展金融创新上的先天条件和驱动力严重不足，还与各金融机构精细化管理水平较低形成相互影响，陷入恶性循环，导致林区金融机构的市场甄别能力、开发能力和风险控制能力低下，核心竞争力缺乏，金融产品创新能力严重滞后，越来越难以满足新型城镇化进程中日益丰富的金融需求。

现有金融政策制度存在刚性约束。一是利率制度安排。森工企业贷款并不享受优惠，同时由于生态建设等公用事业投资大、回收期长，若缺乏充分的贷款偿还机制作为保障，难以形成借、用、还的良性循环，一方面森工企业不堪重负，一方面银行机构惜贷情绪严重。二是组织机构安排。辖内仅有一家政策性银行农业发展银行，其主要面向领域为农村和农业，与全区林农交错、林农一体化的独特产业结构不匹配。三是信贷产品安排。由于银行特殊的管理体制壁垒，林区各国有商业银行和大型银行分支机构仍然沿用或套用无差异化信贷产品和服务方式，未能根据属地实际需求开展金融产品创新。

有关政策建议

发挥政府统筹优势，构建有效的适配金融结构。由于大兴安岭林区城镇化建设金融需求显著的异质性特征，既不同于市场发挥资源配置决定性作用的商业性金融，又区别于为农业和农村经济发展承担主导服务功能的农业政策性金融，这决定了其最适配金融结构与一般意义上的支持存在逻辑差异。因此，有必要将政府主导型模式和市场主导型模式的优势整合链接，构建政府（或政策）诱导型第三种金融结构。即以政府的战略规划和统筹推进，对林区金融支持城镇化进行顶层设计，构建整体性、系统化体系，解决金融支持断层问题，整合现有金融资源，放大金融吸纳能力，形成多元互补、协调有效的生态型、产业型、普惠型兼容的最适配金融结构。

激发金融造血功能，保障生态补偿资金链完整。坚持建立健全生态补偿资金链体系和积极争取国家加大专项财政转移支付力度“两条腿”走路，形成政府注资、行业融资、风险投资、吸引社会民间资本等多种融资方式相结合的投融资体系，确保反哺城镇化建设的资金来源稳定充裕。特别是要通过发行生态债券、实施BOT 融资、开展设施设备租赁融资、发展林地流转信贷、开发贴息贷款品种等直接和间接融资方式，充分激发金融造血功能，促进形成主体多元化、渠道差异化和方式多样化的稳定生态补偿资金链体系，确保以生态主导为核心要素提升城镇化建设质量内涵。 优化金融资源配置，促进城镇经济结构调整转型。在优化信贷资金投向，降低社会融资成本的前提下，进一步建立健全地方政府（森工企业）对金融支持的奖励激励机制，加大税负优惠减免力度，引导信贷资金回流，拉动本埠资金可持续利用能力，提高金融机构介入本地城镇化建设的深度和广度。对支持城镇化建设力度较大的金融机构，综合使用再贷款、再贴现、存款准备金等政策工具给予倾斜扶持。探索“银行+保险+”融资租赁、银团贷款融资等新型模式，积极发展信用增进融资工具，开发无抵押担保的信用融资业务等。结合局镇场村市民化过程中的投资、消费、创业等资金需求，灵活运用小额担保贷款、农民工创业贷款、扶贫贴息贷款、联盟贷款，创新金融服务，满足农村转移人口的就业创业和消费升级衍生出来的金融需求。围绕林业、农业推动政策性保险业务发展和创新，不断完善城镇化建设的保险服务体系，强化金融支持城镇化建设的风险补偿功能。

深化金融改革发展，破解政策制度约束。一是制定完善激发金融创新活力的配套政策法规。如加快确权、评估、担保制度建设和机构体系建设，为土地承包经营权、宜农林地抵押贷款、林权抵押贷款等信贷发展创造条件，通过盘活不动产存量增加资金供给。二是加强碳金融的政策引导，构建碳交易平台，积极推动碳基金、碳交易、碳金融的发展，将区域内潜力巨大的生态优势和生态社会服务价值转换为经济效益。三是聚集社会民间资本，探索成立定位以政策性为主、商业性为辅的林业发展银行，作为生态型金融支持的主体力量。四是结合生态功能区森林风险突发性强、损害大的特点，借鉴日本和俄罗斯森林保险发展经验，尽快建立森林巨灾风险分散机制，并按照公益林与商品林分开承保的原则，有针对性地设计多样化的森林保险险种，提高森林生态系统抚育管护的风险抵御能力。

（作者单位：中国人民银行大兴安岭地区中心支行）