援助之手、攫取之手与民生类公共品供给

刘冰峰, 金 群

(1.景德镇陶瓷学院工商学院,江西 景德镇 333403;2.中国人民大学经济学院,北京 100872)



援助之手、攫取之手与民生类公共品供给

刘冰峰1, 金 群2

(1.景德镇陶瓷学院工商学院,江西 景德镇 333403;2.中国人民大学经济学院,北京 100872)

本文基于新税收集权理论,通过提出三个假设来验证援助之手、攫取之手与民生类公共品供给间的影响效应。通过构造分省的民生类公共品供给指数、转移支付与“两只手”面板数据与模型,实证分析发现:第一,援助之手对民生类公共品供给具有正向效应,但是其激励效应受到了攫取之手的显著抑制。第二,分地区考察中,“两只手”的治理模式对民生类公共品供给影响存在地区异质性差异,攫取之手对公共品供给的负面效应在税收净流入地区更大。第三,与援助之手类似,中央转移支付对公共品供给具有促进作用,但同样受到了攫取之手的抑制。最后,本文从三个方面提出了完善优化“两只手”治理模式对民生类公共品供给的相关政策启示与建议。

渠道检验;转移支付;公共品供给

一、引 言

近几年来,关于分税制改革中的“攫取之手与援助之手”治理模式的研究,得到了学术界广泛的关注和讨论(陈抗等,2002;李永友等,2010;傅勇等,2010;Huang and Chen,2012;方红生等,2013),但是对于“两只手”激励效应研究结论看法不一,尤其关于“两只手”对民生类公共品供给的影响效应研究甚少。基于新税收集权理论的框架,本文在已有“两只手”治理模式与激励效应研究的基础上,对攫取之手、援助之手与民生类公共品供给效应做进一步的分析探讨。

本文基于新税收集权理论,通过构建一个以“攫取之手和援助之手”为双内核的旨在评估“两只手”治理模式与民生类公共品供给影响的理论框架,提出了2个研究假说。本文的贡献集中体现在以下三个方面:第一,本文通过引入“两只手”治理模式框架,拓展了原有的税收集权激励效应的分析范畴,验证了中央政府“攫取之手”对民生类公共品供给的负面效应,以及中央政府“援助之手”对“攫取之手”的抑制效应,这对分税制下“两只手治理”模式的研究和探讨具有极大的补充和拓展意义;第二,本文加深分税制改革下转移支付对民生类公共品影响的认识。与“援助之手”类似,本文验证了转移支付对攫取之手的抑制效应的存在,即转移支付能够极大缓解攫取之手对公共品供给造成的负面效应;第三,本文验证了“两只手”治理模式的地区异质性差异。通过区分税收净流出地区与税收净流入地区,本文研究发现在税收净流出地区攫取之手的负面效应更大,这对进一步优化两只手在地区间的治理模式具有重要的参考价值。

二、文献回顾与研究假设

我国以税收集权为特征的分税制改革,由于对央地间事权的划分和调整不清,由此导致央地之间纵向收支不平衡,同时中央以转移支付形式在地区间进行再分配,即中央政府实际上扮演了“攫取之手”和“援助之手”的双重角色:攫取之手导致地方政府巨大的增收或增长压力,而援助之手会缓解其攫取之手给地方政府所造成的压力(李永友、沈玉平,2009;Huang & Chen,2012)。对于“两只手”治理模式的度量,借鉴Oates(1985)、汤玉刚(2011)和方红生等(2013)文献做法,我们用攫取之手(用Grab表)衡量中央政府在分税制改革中实际占有国家总税收的程度,即Grab=(中央税收+地方上解-税收返还)/总税收。同样,对于财政分税制改革中援助之手指标的构建,遵循袁飞等(2008)、范子英等(2010)等文献做法,援助之手(用Help表示)衡量中央政府对地方政府支出援助程度,即HELP=(不含税收返还的中央补助/本级地方财政支出)。

按照新财政集权理论,地方政府所承担的大量支出压力塑造了其财政收入最大化的目标,中央政府始终主导着中央与地方间的分配规则,由于对中央和地方间事权的划分不够完善,导致了财权上移与支出下移的情况,地方尤其是省以下财政的负担很重,部分地方政府财力只能勉力维持机构的基本运转,根本谈不上提供有效的公共品供给(陈锡文等,2002;傅勇等,2007;张文春等,2008)。财政集权将激励地方政府伸出攫取之手而非援助之手,具体表现为财政资源迅速地由预算内向预算外甚至体制外转移,贪污、腐败愈加普遍,地方政府的“援助之手”有向“攫取之手”转变的明显趋势(陈抗等,2000)。此外,若攫取之手导致地方政府财政巨大的增收或者支出压力,那么中央政府的援助之手无疑将会缓解攫取之手对地方政府造成的巨大支出压力,从而在一定程度上降低对地方政府对民生类公共产品的支出的约束,由此我们提出如下假设。

假设1:援助之手对民生类公共品供给正效应会随着攫取之手而减弱。

但是在考虑到地区之间的异质性后,一方面,相比于税收净流出地区,分税制下“攫取之手”对税收净流入地区的地方政府财政增收或者支出压力更大,其结果必然是倒逼净流入地区的地方政府将财政支出更大的比重投入到推动经济发展的基建建设中,这样进一步压缩和限制民生类公共品的支出水平和规模,因此在税收净流入地区攫取之手对民生类公共品供给影响更大;另一方面,相比于净流入地区,中央对净流出地区“援助之手”等税收支持非常有限(李永友等,2010;方红生等,2012),所以在净流出地区,援助之手在缓解攫取之手给地方政府所造成的压力方面效果可能并不显著,而在税收净流入地区中央援助之手可能极大缓解地方政府的支出压力,从而对民生类公共产品供给产生十分显著的影响。因此假设如下:

假设2:相比于净流出地区,“两只手”治理模式对民生类公共品水平的影响效应在税收净流入地区要大。

相比于分地区考察下的中央转移支付的影响效应,对于中央转移支付自身的效应而言,根据最新研究发现,中央转移支付具有两大效应:一是粘蝇效应,即转移支付会刺激地方财政支出规模过度膨胀(方红生等,2013;张军等,2010;付文林等,2012);二是可替换效应,即转移支付的改善会刺激地方政府将更多的资金投向基本建设而非科教文卫支出(付文林等,2012)。由此,在财政集权体制下,地方政府面临着巨大的支出和财政收入压力,财政支出必然会更多的被用于基本建设。此外,在现有的转移支付体系中,地方政府要获取转移支付必须拥有配套的相应资金,倒逼地方政府更大的税收压力,因此可以推断如下假设:

假设3:转移支付对民生类公共品供给的正效应会随着攫取之手而减弱。

三、模型与数据

(一)模型设定

为进一步检验上文的假设,本文以中国31个省份1998-2011年的数据为基础,构建如下面板数据模型:

suit=α0suit-1+α1grabit+α2helpit+α3grabit×helpit+α4gdp_perit+α5pseit+α6Xit+ut+ηi+εi

其中i代表省市,t代表时期。其中i代表省市,t代表时期,suit代表省i在时期t的民生类公共品供给有效性指数,本文主要考察包括卫生医疗、失业与养老在内的公共品供给情况,相应地选取了平均预期寿命、医疗保险覆盖率、失业保险覆盖率和养老保险覆盖率这四个指标代表公共品的最终有效产出,进而从地方政府公共支出的最终有效产出角度,来评价地方支付对民生类公共品供给的有效性。对于此指标的构建主要基于动态因子方法。

对于“两只手”治理指标的设计,grab是中央攫取之手变量,根据假设1我们预期其系数为正,表示中央攫取之手对区域环境的负面效应;help是援助之手变量;grab×help是攫取之手和援助之手的交叉项,根据假设1我们预期其系数为正,表示攫取之手的负向效应将受到援助之手的抑制。

其他关键解释变量中,gdp_per是人均gdp变量,代表地区经济发展程度。根据LopezR.(1994)、Dean J.(1998)以及李涛(2008)等文献,地区经济发展程度与地区环境污染在一定程度上存在正相关关系,因此我们预期其系数为正。pse是政府偏好变量,用地方财政社会性支出占地方财政总支出的比重来表示,即地方社会性支出比重越高,民生类公共品供给水平越高,因此我们预期其系数为正。

Xit表示一组控制变量,包括地区i在时期t城市化水平、经济开放度等解释变量。城市化水平(urban)用各省城镇从业人员占社会从业人数的比重来表示,经济开放度(open)用各省外商投资总额占GDP的比重来表示,地方总财政收入用tax表示。文中对以绝对数表示的解释变量都取自然对数形式。其中ηi表示不可观测的省或直辖市的特质,ut是年度虚拟变量,εi是随机扰动项,假设与解释变量无关。

为进一步检验假设2,本文将税收净流出与净流入地区定义如下,其中FLOWit表示税收净流出,税收净流出=中央税收+地方上解-含税收返还的中央补助收入表示。如果税收净流出大于0,则FLOWit=1,否则FLOWit=0。INFLOWit表示税收净流入地区,如果税收净流出小于0,则INFLOWit=1,否则INFLOWit=0。本文通过将这两个虚拟变量分别乘以式中的核心解释变量,来识别税收的地区差异影响效应。其中,在样本考察期内,所有年份都是净流出地区的省份主要有:北京、天津、上海、辽宁、山东、福建和浙江等省份;而所有年份都是税收净流入地区的省份主要有:内蒙古、贵州、青海、江西、甘肃、宁夏等省份。

四、计量回归结果分析

在模型回归中,针对可能存在的内生性问题,本文对模型的估计分析,一方面采用两步系统动态GMM方法,在选择合适的水平方程和差分方程的滞后期下,各检验结果均通过了GMM估计方法的基本要求,从而说明采取两步系统动态GMM方法的可行性,另一方面,本文还采用常规的最小二乘法(OLS)分别进行回归估计,进一步来检验本文构建模型的稳健性。

(一)攫取之手、援助之手与民生类公共品供给回归分析

表1是运用系统GMM和OLS方法对模型的估计结果。表中(1)-(6)列回归结果可以发现,攫取之手(Grab)估计系数为负但均未呈现出统计上的显著性,即攫取之手与民生类公共品供给间不存在显著的抑制效应。援助之手(Help)估计系数均显著为正,说明分税制下中央政府的援助之手会极大的促进民生类公共品供给,从而提升地方公共服务水平。此外,在考虑到上述两变量的交互相应后,二者交叉项(Grab*Help)估计系数显著为负,这意味着假设1得到验证,即援助之手之手对公共品供给影响的正效应得到了攫取之手的“抑制”。

对于模型中其他控制变量而言,在表中(1)-(8)列回归结果相当稳健。具体来看,地区经济发展程度变量人均GDP(gdp_per)估计系数基本显著为正,地区经济发展程度越高越能促进民生类公共品供给。政府偏好(pse)估计系数基本为正,即地方社会性支出比重越高,民生类公共品供给水平越高。城市化水平(urban)、经济开放度(open)对民生类公共品供给同样呈现显著的促进作用。与以往回归不一致,地区地方总财政收入(tax)对公共品供给呈现一定程度上的抑制效应。此外,本文还控制了年份等相关固定效应。

表1 “两只手”治理模式与民生类公共品供给

注:“* ”p<0.1,“** ”p<0.05,“*** ”p<0.01,括号中的数字为双尾检验的t或z值。需要说明的是,在选择了作为工具变量的差分方程与水平方程的合适滞后期后,各计量模型中用于检验工具变量是否受过度识别约束的Hansen检验方法以及针对二阶序列相关性进行检验的AR(2),均通过了相关检验的基本要求。下同。

(二)基于分地区考察下“两只手”治理模式影响效应

对于分地区的情形,具体结果见表2。通过实证分析我们发现,对于税收净流出地区而言,中央政府攫取之手对民生类公共品供给产生预期的显著负向冲击,援助之手(Help)估计系数基本显著为正,而在税收净流入地区攫取之手变量估计系数为负,但是不再显著。同样,交互项(Grab*Help)回归中估计系数均为负,但在税收净流入地区系数为正。这意味假设2被证实。此外,其他变量中与表1回归一致,区域经济发展程度的代理变量(gdp_per)与政府偏好变量(pse)估计系数基本为正。控制变量中,城市化水平(urban)与公共品供给显著正相关关系仍存在,地方总财政收入变量(tax)估计系数仍不显著。

表2 分地区下的“两只手”治理模式回归分析

(三)转移支付与民生类公共品供给

与中央补助为主要构成的援助之手一样,若分税制改革导致地方政府巨大的财政压力的话,那么中央政府的转移支付无疑会缓解财政集权给地方政府所造成的压力(方红生等,2014),从而在一定程度上降低地方政府对民生类公共品供给投入水平的约束,但这是否意味着转移支付与本文构建的援助之手具有相同的效果与作用？据此,本文将转移支付(tf)变量以及转移支付与攫取之手的交叉项(Grab*tf)纳入模型(1)进行回归估计分析。表4的回归估计采用GMM与OLS估计方法,同样控制年份等固定效应。

表3估计结果显示,转移支付变量(tf)估计系数显著为正,说明转移支付能够有效促进民生类公共品供给水平的提升,与上表一致攫取之手变量(Grab)估计系数显著为负。二者交互项(Grab*tf)估计系数显著为负,说明转移支付的正向效应得到了攫取之手的减弱,假设3得到验证。

表3 转移支付与攫取之手的回归分析

五、结论性评述

关于“两只手”治理模式研究讨论较多,普遍认为以税收集权为主要特征的分税制改革,极大影响税收征管效率和部分高税行业的发展,但是对于世界上最大的发展中国家,“两只手”治理模式对于区域民生类公共品供给具有何种影响效应,本文基于税收集权理论,提供对援助之手、攫取之手与民生类公共品供给间影响实证分析发现:第一,中央政府的援助之手会极大的促进民生类公共品供给,而攫取之手对民生类公共品供给存在负向效应,同时攫取之手对援助之手的促进效应具有极强的抑制作用。第二,分地区的情形中,对于税收净流出地区而言,中央政府攫取之手对民生类公共品供给产生预期的显著负向冲击,同时对援助之手的抑制效应更强,而在税收净流入地区二者效应不显著。第三,与中央补助为主要构成的援助之手一样,转移支付能够有效促进民生类公共品供给水平的提升,但其激励效应同样受到攫取之手的负面影响而减弱。

在政策启示方面,本文的研究在一定程度上验证了分税制下两只手的治理模式对民生类公共品供给产生的复杂影响与效应,这对当前分税制改革中的如何进一步优化民生类公共品供给状况从而提升区域公共服务水平,提供了新的视角与实践路径。本文可能带来的政策启示主要有三点:首先,在分税制改革中要全面考虑地方政府行为的作用以及产生的一系列效应,注重对两只手治理的引导和规范,避免公共政策的失灵和扭曲。在具体宏观政策方面,加大对地方政府的税收返还程度,发挥税收返还对民生类公共品供给的积极效应;其次,加大区域间有差异的转移支付机制的健全,发挥中央补助等援助之手对公共品供给的积极效应,构造机制健全的援助之手制度,尤其加大对于税收净流入地区的中央补助比重,缓解地方政府的财政收支压力,进而降低攫取之手对公共品供给的负面效应;最后,在两只手治理模式的匹配方面,中央政府要交两只手控制在合理的区间之内(方红生、张军,2013),一方面要积极提升援助之手在税收净流入对攫取之手的负面效应的抑制作用,同时也要降低攫取之手在税收净流出地区的负面效应,具体实践上要逐步降低中央政府税收分成比重,提高地方政府的财税收入,从而为地方公共品供给提高充分的税收保障,进而全面提升区域公共服务水平。

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(责任编辑:风 云)

Helping hand, Grabbing hand, and the Public Goods Supply

LIU Bing-feng1, JIN Qun2

(1. School of Business Administration, Jingdezhen Ceramic Institute, Jingdezhen 333403, China;2. School of Business, Renmin University, Beijing 100872, China)

Based on the theory of new tax centralization, this paper puts forward three hypotheses to test the effect of helping hand and grabbing hand on the supply of public goods concerning people’s livelihood. The empirical analysis with the panel data and model finds that: First, the helping hand has a positive effect on the public goods supply, but its incentive effects are significantly curbed by the grabbing hand; Second, the governance pattern of the “two hands” shows regional heterogeneity differences; Third, similar to the helping hand, the central transfer payments plays a promoting role in the public goods supply.

channel test; transfer payment; public goods supply

2014-10-23

江西省高校人文社会科学重点研究基地资助项目(JD1386)

刘冰峰(1975-),男,江西景德镇人,景德镇陶瓷学院工商学院副教授;金群(1993-),女,吉林长春人,中国人民大学经济学院学生。

F812.8

A

1004-4892(2015)06-0034-07