改革开放以来中国残疾人教育政策研究

□ 罗 丹 艾 靓

(作者罗丹系武汉理工大学在读研究生；艾靓系武汉理工大学硕士生导师、副教授)

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，作为社会弱势群体——残疾人的生活质量进一步得到政府的关注。要从根本上改善残疾人的生活，“授之以渔”，发展残疾人教育是关键。而残疾人教育的发展在很大程度上有赖于政府制定政策的时效性、前瞻性和可行性。本文从相关政策资料出发，通过分析，检视我国残疾人教育政策的问题，以求总结出符合我国残疾人事业发展实际的政策建议。

改革开放以来中国残疾人教育政策阶段划分及特点

1978 年-1987 年是我国残疾人教育事业的探索起步阶段。这一阶段是我国残疾人事业发展的起步阶段，各方面条件都不成熟，开展的有关残疾人的工作尚处于摸索时期。当时围绕残疾人教育开展的工作主要包含聋哑人通用手语的推广、特教津贴和高校招收残疾学生等方面，这类涉及单个方面的具体政策不仅数量较少，所能覆盖的范围也相对狭小，而宏观指导性政策更是少有，直到1986 年《义务教育法》出台，其中才明确提出了要求“地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校（班）”。

1988 年-2002 年是我国残疾人教育事业的渐进成长阶段。1988 年3 月中国残疾人联合会正式成立，标志着我国残疾人事业的发展有了统一领导机构。在当年11 月18 日召开的全国特殊教育工作会议上，国家教育委员会副主任何东昌发表了讲话：“目前，特殊教育事业与残疾人日益增长的社会需要严重不相适应，为了认真改变这种落后状况，必须采取积极的态度和有力的措施使我国的特殊教育得到进一步发展。”此外，1988 年9 月3 日，残疾人教育事业被写入《中国残疾人事业五年工作纲要》，在1990 年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》中将接受教育作为国家保障残疾人的权利之一。

虽然这一阶段我国残疾人教育事业得到了较大的重视，但从政策的制定来看，一方面，用于指导工作开展的宏观政策数量较多。例如1991 年《中残联关于印发＜第三次全国残联工作会议纪要＞的通知》《中国残疾人事业“八五”计划纲要》《中国残联1994 年工作要点》《残疾人教育条例》《中国残疾人事业“九五”计划纲要》《中国残疾人事业“十五”计划纲要》等等，其中三个五年计划都将教育作为一个独立的部分进行了特别说明。从“八五”开始把特殊教育纳入义务教育、设立一定数量的职业技术学校、开设特殊教育专业、保证经费等，到“九五”要求的残疾儿童入学率，再到“十五”随班就读、学前教育和职业教育的推广，虽然大方向已指明，但对于负责贯彻实施政策的残疾人工作者来说，如何在实际中着手去做还是一个很艰难的问题。另一方面，具体政策总量虽多，范围却不全面，主要涉及的仅限于高校招生、手语规范推广、先进表彰、经费支持等方面。例如1989 年2 月国家教委、国家计委、财政部、民政部、中募委、中国残联关于印发《特殊教育补助费使用方法》的通知、1991 年10 月民政部、国家教育委员会、国家语言文字工作委员会、中国残疾人联合会关于在全国推广应用《中国手语》的通知。

2003 年至今是我国残疾人教育事业的稳定拓展阶段。2002 年底结束的十六大提出全面建成小康社会的奋斗目标，残疾人事业被纳入其中，并也要努力争取实现同步小康。这一阶段的残疾人教育政策开始关心到一部分细节问题，包括师资力量的培训、特殊教育学校的艺术人才培养、对优秀特教老师和残疾学生的奖励、残疾人职业学校的设置标准、扶贫助学工程、未入学适龄残疾儿童少年的调查等，例如《关于举办全国盲人电脑师资培训班的通知》【残联厅函[2004]62 号】、《关于2005 年度“江民特教园丁奖”评选工作的通知》【残联厅函[2005]56 号】、《中国残联、教育部关于印发<残疾人中等职业学校设置标准（试行）>的通知》【残联发[2007]16 号】、《教育部、文化部、广电总局、中国残疾人联合会关于举办第五届全国盲、聋、培智学校学生艺术汇演的通知》【残联函[2007]76 号】等。

宏观方面的政策也作为指导方针得到适时的颁布，例如《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》《关于促进残疾人事业发展的意见》《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》等等，而2010 年7 月印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》首次将特殊教育单列一章，作为八大教育改革发展任务之一，标志残疾人教育事业发展被纳入国家教育事业改革和发展大局。

改革开放以来中国残疾人教育政策发展特点小结。改革开放以来，我国残疾人教育政策的制定遵循着从基本法规到宏观规划与方针，再到具体措施的发展轨迹。这样的发展特点也符合社会事物发展的基本规律，在循序渐进的过程中实现事物的不断改善与进步。但从另一方面来说，这样的发展轨迹一定程度上制约了残疾人教育事业的发展速度。综合以上对各阶段政策的分析，笔者认为改革开放以来我国残疾人教育政策发展的特点有以下三点：

第一，每阶段都有明确侧重点。我国残疾人事业起步较晚，因此在初期无法避免地会出现行事无章的情况，但总体来看，政策的制定根据实际情况还是有各阶段的不同侧重点。第二，注重大方向的把握。自从中国残疾人联合会建立开始，每五年都会有一个规划纲要，各方面的法律法规也逐渐齐全，在残疾人事业发展总的走向上进行了准确的把握。第三，涉及范围越来越广。从最初的手语规范等小范围的政策，到现在囊括残疾人教育的师资、经费、奖励等多个方面，体现了政策制定全面性的提升。

现阶段中国残疾人教育政策存在的问题

注重提出大体要求，实现途径较为模糊。1978 年改革开放促进经济发展的同时，也推动我国残疾人事业与世界的接轨，残疾人教育作为残疾人事业的关键点逐步得到重视。在法律保障、工作引导等方面，政府作出了一系列政策回应：《残疾人教育条例》《中国残疾人事业五年工作纲要》《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》等等。这类大方向上的政策文件给我国残疾人教育事业的发展做了法律保障的同时，也提出了大体要求，每阶段也都有需要完成的任务和指标，但对于具体的实现途径却鲜有提及，文件颁布之后也没有用其他较为细致具体的实施政策或者行动指令进行另外的补充，这对于下级单位来说就成为了一个需要自行琢磨的难题。

政策制定较为分散，少有系统性的专攻。在每阶段的政策分析中，可以发现后期政策的覆盖面呈扩大的趋势，包括了师资、经费、体制等各个方面，然而针对一个方面的政策往往是孤立的状态——例如，对于优秀特教园丁的评比，政策仅围绕评比作出了选拔和授予的通知，而忽略了交流会等形式可能让榜样对其他特教教师产生的带动效果，所以就没有作出后续的宣传等政策支持；通知举办了盲、聋、培智学校学生的艺术汇演，没有在前期出现在艺术培养方面的政策支持，也没有在后期出台针对表现优秀的团体或个人的宣传交流。在残疾人教育的其他方面，类似情况还有许多，都体现了已有政策的分散性。

政策更新还未完全跟上残疾人现实需求。现阶段我国残疾人教育事业相较于刚起步之时已经有了相当大的发展，但要做到完全和国际接轨，还有一段距离。对于残疾人来说，义务教育是基本要求，高等教育也是对自身做出的更高要求，但真正的需求其实远不止这些：不是能够进课堂就够了，而是能够更好地学习，学习得更好。例如在高校中，没有无障碍通道的教学楼比比皆是，图书馆没有盲文书籍，宿舍大部分都是为健全学生设计的，没有相应设施的帮助，残疾学生基本无法自理生活。政策做到了让残疾学生进入大学读书，但却没有考虑到仅仅“踏进校门”是不够的。如何能够让残疾人在教育方面真正做到“无障碍”？这将是我国残疾人教育事业下一阶段发展需要思考的关键问题。

推动中国残疾人教育事业发展的政策建议

给出大方向的同时明确指出实现途径。特别是对于五年规划这类政策，是需要政府多个部门进行协调的，仅仅一个规划的篇幅往往不能够阐明具体实施的方案，因此就需要另外制定政策具体阐释与规划中的任务要求相对应的实现途径，包括部门间的协调配合、每项任务的年度目标、具体步骤、所需经费及来源、考核方式、奖惩办法等等。即使这部分内容不是由中国残疾人联合会全权进行制定，下级部门制定完毕也需要进行上报与备案，以利监督和管理。

用多次、集中的政策支持来解决系统性问题。现阶段我国残疾人教育事业发展过程中需要解决的问题不是限于某一个方面，而是以一个点向外发散的。所以制定的政策不能仅限于“一次性政策”，而要考虑到前期的铺垫和后期的收尾。例如特教教师方面，前期要注重高校特教专业的设置、招生和培养计划，即将毕业时要考虑实习的安排，毕业之后则要考虑选拔和分配，上岗后就要评估教学表现与专业培养的应用效果，随后还要对高校特教专业的培养计划进行完善等等。当然，围绕特教教师的工作远远不止这些，仅靠几个政策文件也是解决不了所有问题的，需要在工作推进的过程中不断发现问题加以解决，这样才能逐步解决这种系统性的问题。

政策制定内容要实时跟进残疾人需求。迄今为止我国还没有做过针对残疾人教育需求的大范围调查，了解这方面需要的渠道仅仅只能是通过个别的口头交谈。与几个残疾人事业发展较为先进的国家相比，我国确实做得还不够，对优秀残疾学生进行表彰、对优秀特教园丁进行表彰等精神鼓励固然重要，但更重要的是从实际解决其求学过程中遇到的“障碍”，创造一个真正的“无障碍”学习环境。例如残联多次发布了调查统计适龄残疾儿童入学情况的通知，对于统计部门来说，适龄残疾儿童入学率只是一个数字，而对于适龄残疾儿童本人及其家庭来说，这一数字影响着他们今后的命运。因此，当诸多经济、观念等一系列问题阻碍着适龄残疾儿童本人及其家庭做出入学的选择，从而降低了适龄残疾儿童入学率的时候，制定政策解决这些方面的问题才是提高适龄残疾儿童入学率的关键，也才是真正跟进了残疾人的实际需求。