基层公共图书馆服务体系建设的碎片化困境与整体化出路

Fragmentation Dilemma and Integration Way of Basic Level Public Libraries Service System Construction

Wang Hongxin

Abstract If the basic level public libraries service system construction to get out of the fragmentation dilemma，they must adapt to the integration requirements of the times, design the system with the help of Holistic Governance Theory, form integration management, full service of modern public library service system at function, resources, project, staff etc. First to perceive organizational change under the guidance of organizational change theory, to structure integration organization, then to perceive holistic governance of the integration organization according to the holistic governance theory, consciously promote the integration of the modern public library service system construction from the renewal of ideas, system reform, mechanism innovation, activities etc.

Keywords Modern public library service system. Public library. Integration.

0　引言

在我国，“基层公共图书馆”一般是指县区级图书馆，其在公共图书馆服务体系中处于承上启下的地位。我国的县区级公共图书馆发展极不平衡，发达地区有些已经以县区馆为总馆形成总分馆服务体系，在乡镇、街道社区设立了分馆或服务点，而欠发达地区的县区馆自身发展尚步履维艰、难以为继。

目前，我国县区级以下的乡镇图书馆并没有要求单独设立，一般是以乡镇综合文化站或文化中心的图书室存在。由于乡镇政府难以持续投入公共图书馆建设，难以提供普遍均等的图书馆服务，因此县区级以下的基层图书馆一般都不冠以“公共”二字，更不必说居委会、村委会图书馆（室）了。但在“现代公共文化服务体系建设”语境下，县区级以下的基层图书馆也更多被赋予“公共性”。

因此，基层公共图书馆服务体系建设应该是县区级公共图书馆及其分馆或服务点、乡镇综合文化站或文化中心的图书馆（室）、村委会图书馆（室）或农家书屋等公共图书馆服务功能点的系统化建设。目前，县区级以下的基层公共图书馆服务体系建设存在两条实践路径：一是综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设；一是公共图书馆专业化延伸的基层公共图书馆服务体系建设。两条实践路径的体制及机制性障碍使得基层公共图书馆服务体系建设陷入碎片化困境。

本文试图通过对基层公共图书馆服务体系建设碎片化困境的分析，指出整体化建设的时代要求，借助组织变革与整体性治理理论，找到基层公共图书馆服务体系建设的整体化出路。

1　基层公共图书馆服务体系建设的碎片化困境

近年来，我国以建立覆盖全社会的现代公共文化服务体系为目标，以保障人民群众基本文化权益为着力点，推动了文化事业的大发展大繁荣。基层公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的重要部分也呈现出蓬勃发展、整体推进、重点突破的良好态势。但由于诸多因素，特别是体制性障碍、协调合作机制与监督机制的不健全等，造成“碎片化”的现实困境，制约了基层公共图书馆服务体系的可持续发展。主要表现在以下几方面。

（1）“县区有两馆，乡镇有综合文化站”的体制在管理层面的极端化必然导致公共文化服务的“碎片化”。在这一体制中公共图书馆设到县区级，归县区文化主管部门管理，而综合文化站由乡镇政府管理，他们都有基层公共图书馆服务职能，这就造成基层公共图书馆服务体系的分散化，政策与执行之间出现矛盾与冲突，以及基层公共图书馆服务的整体效率低下等问题。例如，县区公共图书馆服务的专业化延伸难以深入，而乡镇综合文化站的图书馆服务又难以专业化，同时造成文化事业费投入的分散化，使得文化事业费投入往往难以落到实处、效率低下。

（2）“县区有两馆，乡镇有综合文化站”的体制在治理层面的极端化必然导致碎片化治理（fragmentation of governance）。在这一体制中公共图书馆依附于县区文化主管部门，主要负责城区公共图书馆服务，向乡镇的服务延伸难于推进或转嫁给乡镇政府和综合文化站，而乡镇综合文化站依附于乡镇政府，不仅要发挥公共图书馆与文化馆的服务功能，还要行使农村公共文化管理功能，功能比较繁杂，所承担项目互相冲突、重复导致浪费，并使服务使用者感到沮丧，尤其是主管领导往往并不重视其承担的图书馆服务，将服务责任转嫁到县区公共图书馆的专业化延伸。县区文化主管部门和乡镇政府的目标互相冲突、各自为政，造成公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑。例如，许多乡镇综合文化站专业人员匮乏、资金短缺、专业化基础设施薄弱，图书借阅室难以正常开放；所承接的全国文化信息资源共享、数字图书馆推广、公共电子阅览室建设、农家书屋建设等工程和项目处于分头建设、多头管理、效益低下、难以持续的状态。

2　基层公共图书馆服务体系建设整体化要求

以上所述现状给基层公共图书馆服务体系建设带来许多困扰，要解决这些困扰，就必然对基层公共图书馆服务体系建设提出整体化的要求。

（1）综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设和公共图书馆专业化延伸体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念冲突与矛盾困扰着基层公共图书馆服务体系建设。两种建设体制的观念冲突与矛盾在于：公共图书馆专业化延伸体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念强调公共图书馆服务的核心内涵、价值意义与专业化，并具有全区公共图书馆事业建设一体观；综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念由于各乡镇经济与文化的差异性，对公共图书馆事业认识也有所差异，各自为政，听命于乡镇政府，缺乏对公共图书馆服务的核心内涵、价值意义与专业化的认识，也很少关注跨乡镇的公共图书馆问题。这种冲突与矛盾的存在有悖于公共文化服务体系城乡一体化发展的总方向，以及坚持政府主导，坚持公益性、基本性、均等性、便利性的总要求。因此，就要求建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设观念。

（2）县区文化主管部门与乡镇政府治下的公共图书馆服务机构（图书馆与综合文化站）的设置、规范等体制性障碍困扰着基层公共图书馆服务体系建设。县区文化主管部门治下的公共图书馆机构设置和运作规范都是按照业务部门或总分馆制确立的，按照公共图书馆服务的核心内涵、价值意义开展专业化服务；乡镇政府治下的综合文化站机构设置和运作规范都是按照功能空间和行政管理体制设置的，既开展公益性社会文化服务也实施指导基层和协助管理农村文化市场。两者在机构设置和运作规范上难以融合对接、协调合作。这种体制性障碍的存在有悖于建立健全包括图书馆的公共文化服务体系，达到系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的总目标。因此，就要求在管理上建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设体制。

（3）县区文化主管部门与乡镇政府之间在基层公共图书馆服务体系建设与治理上协调合作机制的欠缺，困扰着基层公共图书馆服务体系建设。县区文化主管部门在基层公共图书馆服务体系建设与治理上多要求按照专业化管理机制推进业务工作，并视全县、区情况有向下延伸的意愿，有些地方已推进了总分馆建设和通借通还；乡镇政府在综合文化站基层公共图书馆服务体系建设与治理上多要求按照行政命令和项目管理机制推进文化工作，以本乡镇工作为主，不会主动与相邻区域和文化主管部门进行相应沟通，对相同的公共图书馆服务问题所付出的成本不同、难易程度有差异，各乡镇政府对协调合作的认知不同，对跨域跨部门治理的认识不足，各自为政，忽视整个区域的协调发展。对实现区域经济社会协调发展的合理性认识的缺失，导致出现诸多公共性问题。县区文化主管部门与乡镇政府之间在基层公共图书馆服务体系建设与治理上缺少信息通报机制、资源与项目分配协调机制、联合评价反馈机制等机制建设，这就要求在治理上建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设机制。

（4）基层图书馆与综合文化站的公共图书馆服务活动开展不足，困扰着基层公共图书馆服务体系建设。基层图书馆与综合文化站之间资源分配不均衡导致相互间合作的随意性与分散化，增加了合作成本，降低了合作开展活动的效率。主要表现在：①在人力资源分配上，基层图书馆多数依靠事业编制安排人员，由于编制限制，加上主管部门借用占用，常显得人员不足，而综合文化站多数靠乡镇政府聘用安置或公务员兼职，由于经费不足，乡镇政府经常借用占用，更显得人员不足；②在财政资源分配上，基层图书馆主要依靠县区财政支持，多数只能支撑县区馆生存，难以向下延伸服务，而综合文化站主要依靠乡镇政府财政支持，常常显得捉襟见肘；③在财物资源分配上，基层图书馆主要建设县区图书馆馆舍与设施，向下延伸服务的服务点与设施难以配套，而综合文化站相关图书馆服务的房舍与设施常被其他功能空间挪用挤占，难以形成专业化服务设施；④在信息资源分配上，基层图书馆主要建设文献信息资源，对其他信息类型收集不足，而综合文化站多收集当地文化发展信息、传递文化管理信息、承接基层文化信息惠民工程致使多头建设、分头管理、缺乏整合。这种资源分配不均衡导致资源效益难于最大化，影响基层公共图书馆活动的开展，因此就要求在资源整合上开展整体性的基层公共图书馆服务体系建设。

3　基层公共图书馆服务体系建设的整体化出路

基层公共图书馆服务体系建设碎片化的现实要向整体化发展，首先要在组织变革理论指导下自觉进行组织变革，构建整体性组织，然后按照整体性治理理论对整体性组织进行整体性治理，自觉推进基层公共图书馆服务体系建设整体化。

3.1　公共图书馆服务体系的组织变革

公共图书馆服务需求的日益复杂性，要求公共图书馆必须变革服务体系组织结构以应对。Hage认为组织变革就是“组织形式的改变和转变，以便能够在环境中更好地生存” [1]262。组织变革又主要表现为组织结构变革，即其基本要素的优化排列组合，随着组织结构的变革描述组织的框架体系也在变化。罗宾斯（Stephen P. Robbins）指出：“组织结构是对组织的复杂性、正规化和集权化程度的一种量度。” [2]229-248其所谓组织结构的复杂性（Complexity）指的是组织分化的程度；正规化（Formalization）指组织以规则和程序引导员工行为的程度；集权化（Centralization）指的是考虑决策制定权力的分布，即实行分权化（Decentralization）。理查德·L·达夫特（Richard L.Daft）在此基础上把组织结构的维度扩展到8个方面 [3]8-10：规范化、专门化、标准化、权力层级、复杂性、集权化、职业化、人员比率等。

公共图书馆服务体系的组织具有组织结构的一般化要素，也具有一些自身的独特要素。除了权力、机构、规则和人员等组织结构的“显结构”要素外，组织职能和机制也是两个重要的构成要素；同时公共图书馆服务体系组织当中人的目标价值、观念、态度、气质和情感等“潜结构”因素影响着组织的协作和配合关系 [4]23-25。因此，公共图书馆服务体系组织结构变革表现为组织的“显结构”与“潜结构”的共同变革。

首先通过职能设计、部门设计、管理层次与管理幅度设计、职权设计和管理规范设计等对基层公共图书馆服务体系的组织结构进行设计 [5]69-85。然后按照戴维·奥斯本（David Osborne）等人提出的组织目标、组织激励、责任机制、权力结构和组织文化这“五个杠杆”和与之对应的核心战略（Core strategy）、后果战略（Consequences strategy）、顾客战略（Customer strategy）、控制战略（Control strategy）与文化战略（Culture strategy）“五项战略”（即5C）推动公共图书馆服务体系的组织结构变革 [6]1-293。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经提出了“构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心” [7]的总体设计和要求。这样，对于作为现代公共文化服务体系子体系的现代公共图书馆服务体系也提出了现代化、整体化的体制机制改革创新要求。

3.2　公共图书馆服务体系的整体性治理

借助组织结构变革理论从技术操作层面回答了公共图书馆服务体系的组织结构如何变革的问题，而整体性治理理论可以回答变革后的公共图书馆服务体系的组织如何治理的问题。

英国著名学者佩里·希克斯(Perry Hicks)指出了碎片化治理在功能上所导致的一系列问题在基层公共图书馆服务体系建设的现实中都不同程度有所体现：①县区文化主管部门、乡镇政府及县区两馆和综合文化站之间相互转嫁问题和成本；②县区文化主管部门、乡镇政府及县区两馆和综合文化站多种项目相互冲突、重复建设；③县区文化主管部门、乡镇政府及县区两馆和综合文化站缺乏沟通；④县区文化主管部门、乡镇政府及县区两馆和综合文化站在回应社会需求时各自为政，图书馆往往想凭一己之力解决公共图书馆服务问题,但却很难满足真正的需求，公众无法获得恰当的服务,或对得到的服务感到困惑；⑤县区文化主管部门、乡镇政府及县区两馆和综合文化站对一些棘手问题的原因缺乏全面的考虑,县区文化主管部门、乡镇政府习惯于行政干预，图书馆倚重于专业干预,而综合文化站听命于行政管理，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距 [8]48。所有这些问题，也正是整体性治理予以解决或力图避免的。

（1）整体性治理的治理结构。整体性治理的核心是“铲除相互拆台、相互腐蚀的政策环境；共享稀缺资源；聚合某一特定政策领域的利益相关者；向公众提供无缝隙的而非碎片化的公共服务” [9]34-39，使组织之间充分协调协作，产生合作协同效应，于是整体性治理的治理结构呈现整体性与网络性。在整体性治理的网络结构中强调行为者的自由裁量权，但又不同于市场中的完全自愿与个体化，行为者之间结构稳定、相互依存、互动协调、沟通顺畅；强调行为者之间共同价值、共同准则作为链接和中介，但又不同于科层制的命令等级和科层链条，行为者之间是自组织的，虽然会有引导的行为,却没有科层制的形式，呈现相互依赖的关系。总之,网络作为一种整体性治理模式的结构而言,位于市场和科层的治理结构之间，是处于自愿与强制之间的糅合体，是市场和科层的重叠。因此，按照“构建现代公共文化服务体系”的总体设计和要求，要建立“县区两馆、乡镇文化站”协调协作、合作协同的整体性治理模式的网络结构，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，其网络节点即是所谓“综合性文化服务中心”。

（2）整体性治理的治理机制。整体性治理的治理机制不是传统公共行政范式下的权力和权威，也不是新公共管理范式中的价格机制，而是协调机制、整合机制和信任机制。①协调机制(Coordination Mechanism)在整体性治理中既要协调行为者之间的利益关系,也要协调行为者与整个合作网络的关系，如价值协同、信息共享、诱导与动员等协调机制；②整合机制（Integration Mechanism）在整体性治理中要推进治理层级的整合、治理功能的整合、公私部门的整合；③信任机制（Trust Mechanism）在整体性治理中要推进组织机构间的对话协调、信息共享、跨界合作、自主协同、承诺担当、团队激励、鼓励进取、人员培训。在“县区两馆、乡镇文化站”协调协作、合作协同的整体性治理模式的网络结构中，建设协调机制，完善评价和反馈机制，整合文化惠民项目，统筹服务设施网络建设，促进服务标准化、均等化，鼓励社会各界参与管理与建设。

实践中，政府主导、统筹城乡、标准化建设、制度化保障、总分馆管理、文化站协同的“平桥模式” [10]，以及农家书屋、共享工程基层服务点、党员现代远程教育中心、乡村图书室四位一体的“农村公共信息服务中心” [11]都是基层公共图书馆服务体系建设整体化的初步尝试。

4　结论

近年来，在我国文化事业大发展大繁荣的大背景下，现代公共图书馆服务体系得以蓬勃发展。但由于基层“县区有两馆，乡镇有综合文化站”的分散化的公共服务提供模式的体制性障碍、协调合作机制与监督机制的不健全等诸多因素，造成基层公共图书馆服务体系的分散化，政策与执行之间出现矛盾与冲突，以及基层公共图书馆服务的整体效率低下等问题，制约了基层公共图书馆服务体系的可持续发展，陷入“碎片化”困境。要走出困境，现代公共图书馆服务体系建设整体化是出路。

（1）确立现代公共图书馆服务体系建设整体化观念。强调公共图书馆服务的核心内涵、价值意义与专业特性；强调时代性、创新性和开放性的现代意识；强调文化人权、文化民生、文化善治、文化权益、公平正义等现代性的核心内涵与价值意义；强调系统性、整体性、协同性、整合性等整体化特性和组织变革与整体性治理。坚持公共文化服务体系城乡一体化发展的总方向；坚持政府主导，坚持公益性、基本性、均等性、便利性的总要求。

（2）建立现代公共图书馆服务体系建设整体化体制。要全面深化体制改革，明确功能定位，建立法人治理结构，逐步形成系统性、整体性、协同性、整合性的组织结构体系；公共图书馆机构设置和运作规范按照公共图书馆服务的核心内涵、价值意义开展专业化服务；加强县区文化主管部门、县区公共图书馆与乡镇政府、综合文化站在机构设置和运作规范上的融合对接、协调合作。

（3）建立现代公共图书馆服务体系建设整体化机制。逐步形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，重点建设县区文化主管部门与乡镇政府之间在基层公共图书馆服务体系建设与治理上协调合作的机制、信息通报机制、资源与项目分配协调机制、联合评价反馈机制等机制建设。

（4）开展现代公共图书馆服务体系建设整体化活动。要整合人力资源、财政资源、财物资源、信息资源开展专业化服务活动，重点整合文化惠民项目，统筹服务设施网络建设，促进服务标准化、均等化，解决基层图书馆与综合文化站之间资源分配不均衡导致相互间合作的随意性与分散化，降低合作成本，提高合作开展活动的效率。

总之，现代公共图书馆服务体系建设整体化出路，强调了整体化的概念，试图借助整体性治理理论进行制度设计，形成功能、资源、项目、人员整体化管理、全方位服务的现代公共图书馆服务体系。首先要在组织变革理论指导下自觉进行组织变革，构建整体性组织，然后按照整体性治理理论对整体性组织进行整体性治理，自觉从观念更新、体制改革、机制创新、活动开展等方面推进现代公共图书馆服务体系建设整体化。