教育体制改革中民办高校的法律地位

汪筱苏　支慧

摘 要：改革开放三十年来，我国民办高校无论是规模还是质量，都已迈上新的台阶。民办高校的发展对深化高等教育办学体制改革，满足人民群众接受高等教育的多样化需求，培养国家各类适用人才，具有重要的积极作用。我国民办高校的法律地位也得到了大幅提高，但民办高校在发展过程中仍面临许多问题。比较突出的就是其法律地位与公办高校相比仍处于弱势地位，这些问题如不从根本上彻底加以解决，我国民办高校就不可能享有与公立高校平等的法律地位，二者就不可能在同等条件下展开公平竞争，这不但会阻碍我国高等教育大众化的进程，而且也会影响我国人才强国战略的实施。

关键词：教育体制改革；民办高校；法律地位

一、民办高校法律地位的现状

1.民办高校的公益法人地位不明显

近年来我国民办高校发展十分迅速，并也有充足的法律依据，但从现有的法律制度来看，对于民办高校法人性质的界定仍然较为模糊，理论分类也有待进一步明确。民办高校的公益性法人地位不够突出。主要表现在：首先，民办高校的法人性质模糊，界定不清。其次，民办高校法人地位独立性不强。最后，民办高校法人治理结构不健全。

2.民办高校的法律关系不明确

我国民办高校的法律关系主要体现在民办高校与政府、教师和学生三方面的联系。

（1）我国民办高校与政府间的法律关系。纵观历史可看出，民办高校经营运作的市场化与教育产品的公益性并存。政府对民办高校的过多干涉也可能使民办高校丧失活力。因作为学校要接受教育主管部门的监督与指导，而国家在进行学校管理时也只能是一定程度上的干预。政府对民办高校管制较多，民办高校的办学自主权却有限，而公立高校的强势地位则十分突出。因而，民办高校与政府间的这种特殊关系给实际工作带来了许多负面影响，政府对民办高校要善于利用市场和政府的双重力量来发展民办高校。

（2）民办高校与学生间的法律关系。民办高校与学生间的法律关系主要体现在教育管理过程中，在我国，公立高校对学生实施的教学管理行为已被普遍认为是一种行政行为。但对民办高校实施的学生管理行为人们倾向于认为它不属于行政行为，理由是公立高校代表国家在为社会提供教育资源，其管理性质带有行政公务色彩，而民办高校的主体却是政府机构以外的组织或个人。这种认识是有失偏颇，民办高校的学生管理行为与公立高校是一样也具备行政行为的构成要件。因此，可以纳入行政行为的范畴。在办学实践中，要充分认识民办高校与学生间的法律关系，以最大限度地维护民办高校学生的合法权益。

二、提升民办高校法律地位的对策

1.确立民办高校公益法人地位

要确立民办高校公益性法人地位，就需在其内部运行及外部关系的处理上保持与营利性法人不同的特殊性。当务之急就是要健全民办高校的法人制度，要做到以下几点：

（1）明确民办高校的法人类型。一方面，将民办高校明确界定为公益性非营利的事业单位法人。另一方面，将民办高校区分为营利性和非营利性两种类型，进行分类管理。

（2）规范民办高校法人治理结构。法人治理结构最本质的特征在于权力制衡机制，即明确股东、董事、校长和其他利益相关者之间权利和责任的分配，强化激励约束，在举办者和办学者之间建立起制衡关系归纳起来，这种制衡关系主要表现为所有权和决策权制衡。

（3）健全民办高校法人治理制度。完善法人外部治理环境，高校的内部法人治理及其治理结构的安排，民办高校在运行上虽较公立高校具有较大自治权限，但作为同样以培养社会主义建设者和接班人为己任的高等教育机构，仍摆脱不了政府部门对其内部活动的适度干预，其法人治理结构的安排也要受到来自法律和行政层面的诸多约束。完善民办高校法人外部治理环境，解决民办高等教育发展的合法性、公平性和有序性问题，促进和规范民办高等教育的发展。民办高等教育的发展与其合法性的确立紧密相联，一旦民办高等教育的合法性得到了确认，民办高等教育就走向繁荣。

2.保障民办高校财产独立

独立的财产是法人制度的支柱之一，也是民办高校独立法人地位的要素。民办高校财产所有权究竟如何归属目前仍然存在争议，概括起来大致可以分为四种：第一，民办学校的财产也与公立学校的财产一样，归国家所有；第二，谁投资，谁所有；第三，当前应该回避民办学校的所有权问题。应允许出资设立民办学校的个人或者企业在学校正常运转之后，利用学校的收费盈余收回出资并获得利息，待出资人全部收回出资和利息之后，民办学校即歸国家所有；第四种观点也主张先回避民办学校的所有权，由于民办学校是投资者的投资增值，个人或企业收回全部投资和利息之后，民办学校仍应归投资者所有。在当前市场经济大潮中，民办高校若不具备完整的产权，必然会制约民办高等教育体制改革的进程。因此，拥有独立的财产后，民办高校产权建设中的诸多问题就会迎刃而解了。

3.实施民办高校产权激励机制

在我国民办高校产权制度建设过程中，产权激励机制的建立是制度安排的关键。完善产权激励机制，需根据（民办教育促进法）中的“奖励与扶持”为原则，把“产权明晰”作为基本要求，可对民办学校产权归属作出如下尝试：一是明确“学校法人”概念；二是分离学校的所有权与经营管理权在办学实践中，要强化学校财产所有权的登一记，对于任何投进学校的资产和学校存续过程中的资产增值都必须要求登记为学校财产；三是规定学费用途应当确保民办高校所收学费要专门用于学校基本建设、教育教学、教师工资和日常的运作，可以按适当比例提取发展基金；四是明确“合理回报”与“剩余财产处理”的产权政策，对于出资人要求取得合理回报的民办学校而当的合理回报；五是让利于投资人，如果出资人将应当取得的合理回报，再次投入学校的话，可将其视为再投入，并计入其总的出资额当中，还可依法享有税收减免优惠政策。

三、结语

目前，我国民办高等教育的政策地位、法律地位仍然不甚明朗，社会地位不高。有关民办高等教育的法律法规也有待进一步完善，许多实践问题在有关法律法规中找不到相应的条款，使我国民办高校在发展的同时总要面临诸多矛盾与困难。在我国高等教育大众化背景下，国家需顺应形势，着力理清民办高校的法律关系，保障其社会权利，明确其公益法人地位，并能在立法、政策、融投资等领域作出新的突破。

作者简介：

汪筱苏（1984～），女，江苏苏州人，汉族，硕士研究生。

支慧，（1987～），河南商丘人，汉族，硕士研究生。