论司法机关应如何落实《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》

徐小琦

摘 要：《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》是十八届四中全会以后，对司法机关人员行为操守的最重要的行为规范，对公平司法、公正办案具有重要意义。但由于该《规定》存在原则性过强、操作性较差的特点，以及内部监督制约机制不健全的实际情况，使其难以被有效实施。本文结合司法机关纪检监察的实际特点，提出了完善记录方式、明确责任区分等五项措施，以期为制度建立提供有益的理论指引。

关键词：违法过问案件；司法机关；案件记录；责任追究

中央政法委书记孟建柱要求：排除非法干预、保证公正司法，首先要从司法机关内部做起，从司法领导干部做起。要在记录和责任追究环节上下功夫，凡是司法机关内部人员过问案件的，要一律予以记录；属于违反规定干预办案的，要及时予以通报；构成违纪的，要依照有关纪律规定进行责任追究。有了好的制度，关键在于执行。

让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，基本的一条，就是要求司法人员在办案活动中恪守法律，廉洁秉公，不徇私情。但在实践中，一些司法机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系，通过各种方式打探案情、说清、施加压力，非法干预、阻碍办案，或者提出不符合办案规定的其他要求，严重干扰司法人员秉公办案，影响案件的公正处理，严重损害司法公信力。

针对实践中的突出问题，十八届四中全会《决定》提出“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》（以下简称《规定》），就是要架起司法机关内部人员过问案件的“高压线”，明确责任追究，确保司法人员依法独立公正办案。推进这项改革，对于贯彻中央的改革要求，确保司法人员依法秉公办案，维护司法公正具有十分重要的意义。

《规定》中明确了司法机关办案人员应当做和不得做的内容，对违反规定干预办案的线索进行处置的情形和违反规定干预办案予以通报的情形均作了列举式的规定。然而不可否认的是，在具体实施过程中，《规定》中关于过问案件的记录和责任追究的规定还是比较模糊抽象的，为了能够更好地落实《规定》要求，这就需要各单位根据自身工作实际制定过问案件记录和责任追究的实施办法。

一、《规定》在司法实践中会遇到的问题

（一）无法做到全面记录

该规定内容的核心在于司法机关内部人员过问案件的记录和违反规定干预办案的责任追究。关于过问案件记录的规定只是第六条短短一句话的内容，明显过于概括笼统。在《规定》确立的制度体系中，记录制度是前提，是基础。而《规定》的原则就在于，凡是司法内部人员过问案件的，不管什么形式，都应当如实记录，随案入卷。这样规定，一是可以防止司法机关和司法人员选择性记录，二是在案件出现问题时，可以倒查责任。因此，为了能够在实践中把好记录关，应该在具体实施的制度中更加明确完善地规定记录的方式方法，这样才能保障责任追究工作的顺利开展。

（二）不能及时通报违反规定干预办案的行为

《规定》第九条用列举式规定了违反规定干预办案予以通报的五类情形，其中第五条为兜底条款。该指导性条款并未对何时如何通报予以明确规定，故在司法实践中，很容易出现监管部门和责任人不明确等各种原因导致未及时通报，最后不了了之，使《规定》内容成为摆设，从而降低了《规定》的时效性。

（三）关于处分的实行主体不明确

《規定》中关于处分的条例共设计了三条，一是对司法机关内部人员干预办案构成违纪或违法的，二是司法机关内部人员对如实记录过问案件情况的办案人员进行打击报复的，三是办案人员不记录或者不如实记录司法机关内部人员过问案件情况的。《规定》中明确列举了对于这三种情形予以处分的依据，但在具体的实施中，具体的实施主体是谁，即由谁来对此给予处分并无明确规定，笔者认为应该根据不同的情况给予分别规定。

二、《规定》在实际工作中难以推行的原因

一是各项要求不甚明确，导致《规定》难以施行，上文已有说明。二是部分司法工作人员缺乏规范司法和自我保护意识。三是在实际执行的过程中会遇到相当大的操作困难和精神压力。

三、完善《规定》落实的具体措施

（一）完善记录方式

建议规定办案人员办理的每起案件都要填写《过问案件情况登记表》，由办案人员填写。为完善记录的方式，可以采取以下几种措施。一是采取层级化记录方式。办案人员在办案中可能会面临本单位内部领导的过问情况，《过问案件情况登记表》可实施同级记录与上级记录相结合的方式进行备案登记。二是扩大登记载体范围。为了更好地体现过问案件记录制度的价值，不能将登记方式仅局限于书面记录，也可以允许办案人员对过问案件当事人以打电话、面谈形式过问案件的言行进行录音，并将行为的发生时间、地点以书面的形式整理出来的方式，比如可以充分利用各级检察员推广使用的执法记录仪，多形式记录过问案件的情况。

（二）明确责任区分

对于遭受过违法过问的案件，应当健全问责机制，如果案件因受到违法过问出现差错，责任就由过问主体承担，反之就由办案人员承担，与检察官办案责任制相结合。只有消除办案人员的后顾之忧，才能调动办案人员启动记录备案程序的积极性。办案人员在遇有应当报告的情形时，应当及时向所在部门负责人报告。部门负责人应当向分管领导报告，同时将相关情况书面报纪检监察部门备案。部门负责人或院领导遇有应当报告的情形时，应当分别向分管领导和上级领导报告。

（三）完善通报程序

《规定》第九条“司法机关内部人员有下列行为之一的，属于违反规定干预办案，负有干部管理权限的司法机关按程序报经批准后予以通报，必要时可以向社会公开……”。在具体实践中，对“司法机关内部人员”需要具体细化区分，对于“负有干部管理权限的司法机关”也需要明确规定。结合基层检察机关实行人财物均由上级机关统一管理的规定，笔者认为可将检察机关内部人员分为两类，一类是本机关内普通检察干警，一类是本机关内中层以上领导。检察机关纪检监察部门应当对干预案件的情况及时进行汇总分析，区分情况进行处置。本机关内检察干警违反规定干预办案的，由本机关纪检监察部门调查处理，如情况属实，经院党组审核决定，在全院范围内予以实名通报批评，并由本机关纪检监察部门备案，同时纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系；本机关内中层以上领导违反规定干预办案的，向上级检察机关纪检监察部门报告情况，由上级检察机关纪检监察部门调查处理，如情况属实，由上级检察机关纪检监察部门在所属检察机关范围内予以实名通报批评，并同时在干预人员所在检察机关的纪检监察部门和进行调查处理的上级纪检监察部门备案，纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系。

（四）加强规范司法行为的整治工作

规范司法行为既是提高司法能力、保证公正廉洁的需要，也是对司法工作人员自我保护的需要。只有规范行使权力，才能保证司法办案过程中避免出现违法违规的情形，、避免碰触纪律的“高压线”。在加强规范司法行为思想教育的同时，加强自查整改，营造良好风气，既要加强对司法工作人员依法记录的保护，又要明确不记录、不如实记录的责任追究机制，各项制度才能有效落实。

（五）加强监督落实，严格执纪问责

《规定》的出台并非是阻止领导干部和上级机关履行正常的领导和监督职能，《规定》第四条明确规定：“司法机关领导干部和上级司法机关工作人员因履行领导、监督职责，需要对正在办理的案件提出指导性意见的，应当依照程序以书面形式提出，口头提出的，由办案人员记录在案。”院党组要高度重视《规定》要求和精神的落实，带头履行，将这一制度当做一项重要工作来抓，纪检组要切实履行监督责任，将《规定》的落实纳入考核标准，强化执纪监督问责。