南涧县林地管理工作存在问题及对策思考

徐思龙

（云南省南涧县林业局，云南 南涧675700）

1 林地管理的重要意义

林地是一种重要的森林资源，是森林动植物与微生物栖息、生长、发育和生物多样性保存的重要场所与载体，是林业的立足之本和发展之基，因此，必须依法做好林地保护管理工作。

森林是陆地生态系统的主体，林地是森林资源的重要组成部分。林地是林业发展之本，没有林地就无从谈起林业的跨越式发展和经济建设的可持续发展。但是在实际工作中，林地保护管理仍然是林业工作中的薄弱环节。一些地方出现的越权审批、随意侵占林地、擅自改变林地用途、毁林开垦等问题仍然存在，直接影响了森林资源的发展。近几年来，林地因各种原因被改变用途、非法占用征（收）的现象非常严重，如得不到及时有效的解决，不仅会造成林地资源的大量流失，而且会严重影响区域内的生态环境建设。因此，在新形势下加强对林地管理工作的研究，正确处理好林地资源开发利用与保护、管理的关系，具有十分重要的意义。

2 南涧县林地资源基本情况

南涧县辖5镇3乡，林地面积118731.37hm2，占总面积的70.6%。林地面积中：有林地面积78805.93hm2，占 林地 面 积 的 66.37%；疏 林地 面 积5085.30hm2，占林地面积的 4.28%；灌木林地面积15600.85hm2，占林地面积的13.14%；未成林造林地面积5163.68hm2，占林地面积的4.35%；无立木林地面积354.20hm2，占林地 面 积 的 0.30%；宜林地 面 积13721.41hm2，占林地面积的11.56%。各乡镇林地资源分布相对合理，详见南涧县乡镇林地资源分布统计（表1）。

表1 南涧县乡镇林地资源分布统计 单位：hm2

3 林地管理现状及存在问题

3.1 林地管理现状

南涧县森林资源不是很丰富，但林业用地的比重点较大，达121449.4hm2，占国土总面积的70.6%。近几年来，虽然在工程建设占用征（收）林地、制止毁林开垦和乱征滥占林地等方面做了大量的工作，有效地保护了林地资源，为南涧县的经济社会发展做出了应有的贡献。但从总体上看，林地管理的形势仍很严峻，林地流失现象还有存在，且随着国家对耕地保护力度的逐步加大，一些不合理的占地项目开始向林地转移，林地保护管理的压力进一步加大；林地保护与管理工作跟不上，造成林地被侵占，林地侵占面多而广，导致林地监管难度大。

2014年南涧县共受理各种工程项目建设林地征占手续7件，办结5起，其中上报永久使用林地1起，占用林地31.9756hm2；上报临时占用林地4起，办结3起，占用林地面积2.5164hm2；办结防火通道项目2起，占用林地面积1.25hm2。

3.2 林地管理存在问题

结合南涧县林地管理工作的实际，笔者认为南涧县林地管理工作主要存在8个方面的困难和问题。

（1）林地行政管理面积基数有待进一步细划，一直以来林业工作都以经县人民政府审定的县级森林资源二类调查成果作为林业行政管理基数，且各级各部门都承认二类调查成果，将其认定为法定数据。但众所周知国土资源部门也有自己的规划，建设部门也有自己的规划，环保部门也有自己的规划，水利部门也有自己的规划，农业部门也有自己的规划，且所有的规划基本都是经县人民政府审定通过。但各部门的规划都只从部门的技术角度，优先考虑部门实际，从而导致地类认定差异时有发生。从南涧的实际情况来说主要表现在林业部门认定的林业用地与国土部门认定的基本农田、与农业部门认定的草原面积相互交叉、重叠，根据2011年南涧县的三个规划（土地利用规划、林地保护利用规划、城乡建设利用规划）审查来看，南涧县公益林面积与基本农田重叠面积达2万余亩，形成了管理上的重叠事实。

（2）林权证界定的林业用地与二类资源调查数据中的林业用地存在差异，导致了部分管理职能出现了尴尬局面。如2013年8月南涧县林业局接群众举报，声称有人在举报人持有林权证的林地内非法占用林地进行采石活动，执法人员与技术人员现场采集了GPS点，并口头告知了违法行为人停止违法使用林地，但经核实比对采石现场为二调中的非林业用地（工矿用地），但又确在举报人的林权证范围。根据《南涧县森林资源调查规划设计》，理应不对采石者进行处罚，但根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三条之规定，应该将该区域纳入林地管理，并进行处罚。当然造成这一事实不仅仅是二类资源调查的问题，也不能将责任推到集体林权制度上来，是缺少系统规划造成的。

（3）超定额使用林地现象突出，随着林地使用需求加大，年下达林地定额难以满足需求，以2014年为例，省、州下达南涧县的使用林地定额为15hm2，但实际使用为31.9756hm2。定额与实际不匹配导致违法使用林地现象发生。

（4）由于林业生产周期较长，林权使用者对林地的依赖性不大，没有很好地自觉参与林地的保护管理，形不成合力。南涧县许多荒山或者林地需要开发、管理，才能获得收益。但农民收入低，林业投融资不健全，林业发展存在很大的资金困难。另外，由于林业生产周期长，而目前贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题仍然严重制约着林业投融资的发展，目前南涧县虽然能够用林权证抵押获得贷款，但是数额有限，手续繁杂，导致群众的爱林、护林积极性不高，很多群众对破坏森林资源行为不愿说、不愿管理，甚至涉及到自己林地遭受破坏也只是睁一只眼、闭一只眼，不能有效形成管理合力。

（5）林地所有权及林地使用权争议现象仍有发生。南涧县集体林权制度改革主体工作已基本结束。全县共有林地总数120251宗，应确权的集体林面积175.12万亩，已确权到户的集体林面积175.06万亩，集体林确权到户率99.97%；集体商品林面积86.87万亩，已均山到户的集体商品林77.458万亩，集体商品林均山到户率85.71%。全县共有林权纠纷2239起，涉及林地面积6.93万亩，现已调处2220起，调处率为99.16%，调处纠纷面积6.868万亩。但随着人们维权意识的不断提高，四至不清、边界模糊、面积不准等等所有权及林地使用权争议现象呈上升之势。

（6）自然保护区林划定时将部分集体林地纳入了自然保护区，南涧共有林业部门管理的国家级自然保护区1个，州级自然保护区2个，涉及集体林近10万亩，全部纳入了“特种用途林”管理，但未对林权所有者进行过补偿，仅仅只是进行了公益林生态效益补偿，导致了“侵权”现象的实际存在，林地所有权权利人及林地使用权权利人 已无法从其所有的林地上获取相应的收益，导致上访、故意破坏森林资源现象有所发生。

（7）随着劳动工具的进一步提升，挖机等大型机械参与了林地的破坏，加剧了林地的非法流失。如果单靠人力，一个人10d、甚至1个月的劳动量，用机械只需1h或许更短时间便能完成，这给管理带来了巨大考验，违法行为制止在萌芽状态接近空谈，在给予行政处罚时由于现行的法律、法规对因雇佣关系参与林地破坏的机械所有人没有处罚规定，也没有暂扣、没收机械依据，助长了违法行为的发生。据统计南涧县2014年度涉及林地违法的案件有60%都有挖机等大型机械参与，达到犯罪的全部是大型机械所为。

（8）打击力度有待加强，主要表现在植被恢复及补办使用林地手续，南涧县涉及的林地违法案件虽然基本得以查处，但违法占用林地行为查处后，植被恢复或者使用林地报批难以推进。林业行政执法部门对群众违法占用林地进行处罚，有的虽缴纳了罚款，但接受不了办理报批手续所需要的费用及程序。部分业主在林地使用前也曾经到林业主管部门咨询审批事宜，但因报批林地的要求过高、过严，且程序复杂、手续繁琐，许多业主无法提供相关材料，造成未批先占林地情况仍然存在。有的也不符合补办报批的条件，造成农村群众建房、建猪舍、建鸡舍等违法占用林地现象还有发生。

4 对策与建议

（1）加强工作领导。做好林地管理工作，领导重视是关键，各级政府要将林地管理和森林资源增长作为政府任期目标责任制的一项重要内容，明确各级政府一把手为第一责任人，政府分管领导为第二责任人，并将目标和责任层层分解到县到乡镇到村委会。同时要抓住国家林地管控红线的有效契机，实行最严格的保护措施，并作为落实宏观经济调控的重要手段，使全社会认识到保护林地、珍惜使用林地的紧迫性和重要性。

（2）加强法律制度。做好林地管理工作，制度建设是重点。一是要开展林地法制宣传教育。要教育干部特别是领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观。要向全社会宣传林业周期长、破坏容易恢复难的特点。二是认真落实林地占补平衡制度，对需要占用林地的单位，审核审批时必须提交占补平衡规划；没有做到占补平衡的，要依法进行处罚。三是加大宣传，确保林权所有者主动参与林地保护管理工作。

（3）加强管理服务。做好林地管理工作，服务管理是基础。目前，重点工程建设尚有未批先占或边批边占的问题，除了用地单位原因之外，林业主管部门介入林地审核审批工作行动迟缓也是一个不可忽视的因素。因此，林业部门在重点工程占用征（收）林地审核审批中，要提前介入，做好法律宣传，提供咨询服务，提早勘验林地。在用地单位完成主体工程可行性研究之后，林业部门要立即进行林地使用可行性研究，重点论证项目占用征（收）林地的地段、地类、林种与面积大小是否合理，对生态环境和林业发展的主要影响，异地造林恢复森林植被的地段、立地条件、树种选择与主要措施，预期的森林恢复成效，异地造林的投资估算与三大效益分析等，把“可批”报告做成可行性报告。

（4）完善规划设计，确保全县地类认定的统一性。以县为单元，县人民政府牵头对南涧县的土地资源进行详细调查明晰林业用地与非林业用地，同时国土、环保、水利、林业等的数据与其一致，对土地资源调查落实后，对公益林进行修正，并逐步完善林权证，确保规划成果的连续性，由县人民政府牵头组织对林业用地区划界定后，确保林班、小班的唯一性，今后的所有规划都必须引用，发生地类变化时只能对同一林班、同一小班进行分割并保证编号的连续性。

（5）加大对林地保护的执法力度。对违法占用林地的行为及时予以制止，加大打击力度，加强对林地的日常巡查，把违法占用林地的行为消灭在萌芽状态。完善相关的法律、法规，明晰挖机等大型机械所有人因雇佣关系参与林地破坏的处罚力度。

（6）有条件情况下，将划为自然保护区的集体林地征收为国有林。

[1]国家林业局.全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）[R].北京：国家林业局，2010.

[2]云南省人民政府.云南省林地保护利用规划（2010－2020年）[R].昆明：云南省人民政府，2011.

[3]云南省林业厅.云南省林地管理条例[R].昆明：云南省林业厅，2011.

[4]南涧县人民政府.南涧县土地利用总体规划（2010－2020年）[R].南涧：南涧县人民政府，2011.

[5]南涧县人民政府.南涧县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011年－2015年）[R].南涧：南涧县人民政府，2011.

[6]云南省林业调查规划院.南涧县森林资源规划设计调查报告[R].昆明：云南省林业调查规划院，2006.