论非常规突发事件应对中的市场机制——从社会动员的缺陷说起

林鸿潮

（中国政法大学 法治政府研究院，北京 100088）

【公共管理研究】

论非常规突发事件应对中的市场机制

——从社会动员的缺陷说起

林鸿潮

（中国政法大学 法治政府研究院，北京 100088）

非常规突发事件的应对，要求建立起一个多元化的公共应急组织体系。传统的社会动员机制自身存在许多缺陷，且忽视市场机制在公共应急体系中的作用，难以实现上述目标。市场机制能够以较低的成本储备全社会的公共应急能力，降低公共应急产品和服务的价格，并提高公共应急资源的配置效率，这些作用在非常规突发事件应对中尤为明显。我国的公共应急市场还很不成熟，其形成和发展需要在政府的主导下进行长期培育，一是要对社会需求加以适当刺激，二是要对企业加以保护和激励。

非常规突发事件；公共应急市场；社会动员

一、非常规突发事件背景下应急组织体系的变革

如果说“突发事件”的概念是将非常状态与平常状态作了一次特殊与一般的划分，那么，“非常规突发事件”概念的提出就是进一步作了特殊中的特殊与特殊中的一般这样的二次划分。这种理念最早发端于保险业，保险公司发现对于某些特别严重的灾害无法适用大数法则，无法单独开发针对这种灾害的保险产品，否则此类灾害发生后保险公司可能面临破产的困境。据此，保险业提出了“巨灾”（Catastrophe）的概念，意指对保险业产生巨大冲击的特殊灾害事件。在此基础上，保险业开发了有别于一般灾害保险的巨灾保险模型和巨灾保险市场，并创造了一系列新的金融工具。此后，学术界陆续提出了类似概念，如“极端事件”、“极端灾害”等，其含义大同小异，近年来自然科学界和管理学界将其提炼为“非常规突发事件”，这一概念逐渐得到较为广泛的接受。

非常规与常规突发事件在外在特征、演变过程和应对模式上都存在着显著差别，在发生原因上表现出难预测性，在演变过程上表现出不确定性，在影响后果上表现出严重的社会危害性。当然，这些特征都是外在的，要真正理解非常规突发事件的内涵，还要从突发事件本身的属性出发。突发事件是一个基于能力本位的概念，某一事件之所以称得上“突发”并足以导致公共危机，就是因为它带来的冲击超出了相关主体在平常状态下的应对能力，需要运用某些特殊的应对手段才有望克服。如果某一事件的处置完全处于应对者的掌控之中，也就无所谓“突发”了。但是，大多数突发事件出现频率较高，其发生、演变和影响的基本规律逐渐被人们所了解，其破坏性虽然较高但仍在公众的心理承受范围之内，人们在应对这些事件的长期过程中也逐步积累了一些行之有效的预防、避险或止损方法。这些事件如若发生，人们通过运用这些方法，可以有效防范事件的发生、控制事件的发展、消减事件的影响。尽管上述方法或策略也有一定的特殊性，在平时一般不能使用，但一旦使用往往就能有效控制事态。如此一来，一个社会的应急能力就变得和这些事件逐渐相适应，这些事件也就常规化了。

循着这一思路，我们可以从应对者能力的角度来理解非常规突发事件的含义。非常规突发事件的发生，将突破人们业已形成的抗危机能力，超过人们既有的风险认知范围、常规手段下的可控程度和通常的心理承受能力，从而需要使用非常规方式予以应对。非常规突发事件可能表现为这样几种情形:一是超出人们的风险认知范围，如首发或偶发、未知类型的突发事件，或虽然知晓其类型但发生概率极低、人们的认知极其有限的事件，如SARS危机；二是超出常规的可控程度，人们使用常规的危机管理方法无法应对，或虽然掌握某些方法但其运用十分困难或需要付出极高代价，如核泄漏、核爆炸；三是超出通常的公众心理承受能力，这些事件在类型上属于人们已知甚至熟知的类型，但损失惊人，以致对公众心理造成巨大冲击，如唐山大地震、汶川大地震。此外，多种常规突发事件在特殊时空条件下以某种复杂形态叠加也可能形成非常规突发事件，如2008年的南方大雪灾。这一事件包含了大规模雨雪冰冻（自然灾害）、电力设施大面积受损（事故灾难）、公路和铁路交通中断（事故灾难）、交通枢纽大规模旅客滞留（社会安全事件）、人员冻伤（公共卫生事件）等。“多灾种短期共同影响特定社会系统，这是典型的深度不确定性情境，即多种危险源较短期内现实化并共同影响人类系统，从而导致不确定性重叠增加的情境”。当我们独立看待这些事件时，它们无一例外属于常规事件，但当这些事件同时爆发并构成复杂的因果链时，在整体上就超过了人们一时的应对能力，构成一个非常规突发事件。因此，我们可以对非常规突发事件下这样的定义:它是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，从而超过人们既有的风险认知范围、常规手段下的可控程度和通常的心理承受能力，采用常规管理方式难以克服，需要使用非常规方式予以应对的突发事件。

非常规突发事件要求人们设计出新的应对工具，由此对公共应急管理的技术、方法和制度全面地提出了创新要求。这种要求反映到公共应急的组织体系上，就需要人们设计出一种能够快速集中全社会的危机应对资源，在最短时间内实现应急能力最大化，从而能够与非常规突发事件带来的重大危机全力一搏的组织方式。

所谓公共应急组织体系，指的是一个国家或区域中公共应急力量的构成及其组合方式，解决的是应对突发事件的能力来源、力量构成问题，其建构原则是应急能力与应急需求相匹配。在不同背景下来探讨公共应急的组织体系，其内涵是不同的。因为，应急管理组织体系面对现实灾变情境时会产生能力滞后困境，这被称为“情境差距”，对情境差距弥合的过程主要就是应急组织体系对灾害的适应过程。对于一般突发事件，基层政府通常足以应付，其组织问题无非是政府及其部门、各部门之间的相互关系。规模较大的突发事件可能超出基层政府的应对能力，需要上级政府援助，这就需要探讨纵向府际关系问题。对于更加重大的突发事件，其应对可能超出政府的能力，需要借重执政党的动员和军队的支援，这就需要研究党、政、军等公共权力部门之间的能力整合问题。而对于非常规突发事件来说，集中全部公共部门的应急能力也可能难以应对，需要通过一定方式凝聚全社会的资源，使公共应急能力在最短时间达到最大化，这就需要重新构筑整个公共应急的组织体系。这种扩展后公共应急组织体系将包括行政责任系统和社会责任系统，而后者就包括企业、事业单位、非政府组织和个人等。因此，非常规突发事件背景下的公共应急组织体系需要解决的核心问题就上升到了国家、社会与市场三者关系的层面，其目标是建立起一个多元化的公共应急组织体系。美国学者这样总结其公共应急体系:“我们拥有一个由公共机构、非营利组织和私人企业组成的全国性网络，它可以在自然和技术灾害发生的事前、事中和事后提供各种服务。”中国学者在这个问题上也有所认知，认为“尽管政府是现代危机治理形态的核心，但不是唯一的治理机制，不能挤占市场和社会组织的位置，取代他们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后两者健康发展的制度环境”。“随着政府在应急管理中的‘无限责任'收缩为‘有限责任'，如同其他领域的公共治理一样，政府的角色由‘划桨'转化为‘掌舵'，需要运用多种政策工具间接地调节市场行为和社会行为，凝聚市场和社会的力量为应急管理服务”。但长期以来，我国立法和实践对这个问题的回应并不是建立一个多元化的公共应急组织体系，而是强调社会动员机制。因此，我们有必要首先对社会动员机制及其实践加以检讨。

二、社会动员机制在非常规突发事件应对中的缺陷

社会动员源自战争动员，在我国有着深厚背景和悠久传统，其主要依托是执政党的基层组织及执政党领导下的工、青、妇等人民团体。“集中力量办大事”和“一方有难、八方支援”等理念作为社会主义制度优越性的重要因素，在公共应急管理中也主要通过社会动员机制来表现。在长期的实践中，执政党和政府通过社会动员所激发出来的巨大社会力量在重大灾害的救援和重建中屡屡奏效。这种动员机制被看作是我国公共应急体系的一大优势。“社会动员使整个社会的潜能得到释放、资源得到整合，从而在短时间内形成解决危机的强大合力。实践证明，这种管理效果，显然是一个各自为政、分散决策的管理体制所无法办到的”。以社会动员为主要特征的救灾“举国体制”被称为“操作性强、反应灵敏、效率高的法宝”。而在立法上，社会动员也被不断肯定。1997年颁布的《防震减灾法》是我国公共应急领域的第一部重要法律，它在临震应急和震后应急两个环节都对社会动员机制做出了规定。2007年出台的我国公共应急领域基本法《突发事件应对法》更明确规定:“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”这意味着，社会动员已经被作为突发事件应对的一项基本制度来看待。

但是，从近年来我国一系列非常规突发事件应对的实践来看，社会动员机制已经表现出明显的不适应性，这可以从两个角度得到证明。

首先，社会动员往往异化为公共部门的自我动员，这一点在2003年的SARS危机和2008年的南方雪灾中暴露得十分充分。政府在SARS危机后期开始采取社会动员措施，如通过中国红十字会、中华慈善总会等组织发动捐赠，动员基层组织加强当地疫情监控，动员在京大学生在校封闭学习、离京大学生暂停返校等。但不难发现，这种动员并不是真正的社会动员，因为其动员的对象并不是民间资源，而是动员主体自身掌握的资源，是一种准政府资源。中国红十字会等社会团体，村、居委会等基层组织，高等学校等事业单位无不属于这一范畴。这种动员说到底是政府在激发自身能力而非汲取外部能力。当然，我们不能否认，这种动员对于社会公众产生了某种精神感召，从而增强了其与政府共度危机的信心，或者激发了其同情心从而进行捐赠，但这与社会动员的旨趣已经相去甚远了。在2008年的南方雪灾中，这一问题似乎有所改善，出现了零星的志愿者个人或组织参与应急救援。但是，政府为了实现“保电通路”的核心目标，全力动员煤炭企业加大产能并从速向停电的南方各省运输，动员电网企业不惜代价修复受损的电力设施，动员高速公路公司抢通被冰雪覆盖的道路，这才是当时“社会动员”的主要着力点，动员对象主要是国企，说到底还是政府的自我动员。而民间力量在此次灾害应对中的参与仍然是个别的、有限的、自发的，基本与政府的动员无关。相反，正是由于政府对社会资源的动员不足，出现了受灾地区的居民不愿“自扫门前雪”而是坐待军队救援，很多地方捐赠物品堆积如山却无人分发等现象。出现这种现象的深层原因是近几十年来我国社会结构发生的深刻变化。在计划经济体制下的“总体性社会”中，社会与国家高度一体化，个人被无数的单位和集体所吸纳，这些单位和集体又被政府牢固掌控，国家对经济和社会资源全面垄断。因此，政府在危机时刻只需对这些自身掌控之下的单位和集体进行动员，也就实现了对全社会的动员。而经过近三四十年剧烈的社会变迁，“单位人”变成了“社会人”，单位已经不足以成为联系国家和个人最有效的纽带，资源在国家、社会和个人之间的分配格局今非昔比。政府实施的“命令型”动员也就只能作用于其自身掌控的那部分资源，对于社会的作用力越来越弱，社会动员自然就异化为自我动员了。

其次，社会动员机制本身表现出多方面的弊端，这一点可以从2008年汶川大地震以来的多次特大自然灾害中得到证明。汶川地震是继SARS之后的另一标志性非常规突发事件，社会参与在这次灾害应对中达到了一个前所未有的高度，与相隔仅仅数月的南方雪灾表现迥然不同。究其原因，是因为这次震灾在短时间内造成的损害大大超出了政府的应对能力，并使全社会深受震动，为社会力量的参与释放出了较大空间，格局由此为之一变。在此后的玉树地震、芦山地震中，民间组织的表现不断趋于成熟，角色变得日益重要，与政府的协作也愈加顺畅融洽。但这绝不意味着社会动员机制重新焕发了生机，反而暴露出这一机制的许多固有缺陷。我们知道，尽管民间力量所发挥的作用是补充性的，但从其参与抗震救灾的动机和姿态上来看，却具有明显的主动性、自发性。据学者在汶川地震后对60家民间组织的调查，有14%的组织立即采取了行动，73.2%的组织在地震后24小时采取了行动。但这些行动大多是自发的，并非政府动员的结果，社会动员绝不是民间力量在这几次巨灾应对中得到释放的主要原因。只不过，传统“命令型”动员模式的失灵具有某种隐蔽性。因为，在突发事件发生后，社会会表现出某种紧急一致性，个人、群体、企业、政府部门和政治领导人通常会齐心协力共同应对。同时，公民角色出现扩张，人们不仅更愿意合作，而且可能参与到各种应急救援活动中来。这与政府的社会动员出现了时间上的重叠，在一定程度上掩盖了“命令型”动员的缺陷，产生了“命令型”动员依旧有效的幻象。另一方面，按照社会动员的逻辑，作为动员者的政府和作为被动员者的民间是主、客体关系，政府并没有将民间力量作为共同参与危机治理的一个对等主体来看待。动员者对被动员者的要求只是服从与配合，因而需要对后者进行管理，甚至加以限制、防范和戒备。在这种逻辑下，政府和民间不可能在对等、信任的基础上建立良好协作关系。传统上，政府垄断式的公共事务管理模式排斥了其他社会主体的参与，形成了“全能政府”的形态。而在不得不吸收社会主体参与的情况下，政府仍然习惯性地试图将这些参与者全部纳入自己的管控之下。在利益追求日趋多元化、公众权利意识逐渐觉醒的现代社会，政府想继续通过单向的动员和命令来调动公众参与并将其纳入自己的管控之下，当然是不现实的。

很少有人注意到，社会动员机制的另一严重缺陷是完全忽略了市场机制在非常规突发事件应对中的作用。社会动员的目的是发动社会资源无偿、自愿地参与危机应对，增强国家克服重大危机的整体能力，这从本质上排斥了通过等价、有偿方式由市场提供资源的做法。但发达国家的经验恰恰表明，一个成熟的应急产业体系可以为全社会积蓄能量，在发生非常规突发事件的情况下，通过国家施予刺激，就可以使其迅速释放出应对危机所需的海量资源来。在社会动员框架下，“政府为主、社会为辅、市场为零”，这种能力格局的缺陷显而易见。因此，面向非常规突发事件的情景假设，要真正建立起的政府、社会、市场三者良好互动的多元化公共应急组织体系，除了要以互信、对等为基础建立起官民合作关系，还应及早开放公共应急市场，大力培育公共应急产业。对于前者，学术界已经给予了足够关注，研究成果汗牛充栋；对于后者则极少有人涉及，大多数学者在研究公共危机的治理主体时，都有意无意地忽略了市场机制，笔者在此重点做一探讨。

三、市场机制在非常规突发事件应对中的作用

在为数不多的论及公共应急市场主体的研究中，大多数研究者要么将企业看作是公共危机的引发者，要么将其定位为一个需要承担社会责任的捐赠者，认为“营利组织主要承担参与、配合、实施职能，重点是提供危机管理资源。营利组织在处理公共危机时可以通过体现其社会责任感，从而达到宣传企业、提升营利组织形象的效果”。甚至认为政府在危机管理中与企业的关系，主要是对其严加制约监督，防止其囤积居奇、哄抬物价。此类问题当然也属必须，但远谈不上重要，企业在公共应急体系中能够扮演的角色要比上述种种重要得多、积极得多。薛澜教授等人是为数不多的对市场机制的作用有着准确判断的学者，认识到在“应急管理的过程中，政府还应该为充分地发挥市场作为一种政策工具的作用，保证应急管理目标的实现提供保障。市场在发展应急产业，提升应急装备能力方面具有重要作用。同时，政府还应该将市场机制作为一种有效的政策工具，推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、不同领域、不同地区进行有效的资源配置”。就非常规突发事件的应对而言，其重要特点之一就是在极短的时间内对应急资源投入产生巨量的需求，要求全社会在紧急情况下迅速实现“能力倍增”。而市场机制的作用，恰恰在于能够以较低的成本为全社会储备这些必需的资源，并使这些资源在行业、空间、时间上的配置相对合理，明显提高这些资源的使用效率。

一方面，在以非常规突发事件为情景假设的应急准备中，通过市场机制参与全社会应急能力的储备，相对于由政府单独完成这一任务的成本要更加低廉。由政府进行公共应急能力储备，需要长期投入巨大的人、财、物力进行维持和更新。而突发事件毕竟是小概率事件，需要大规模投入资源的非常规突发事件发生概率更低，如果是地方政府储备的应急资源，还无法跨区域调剂使用。但是，凡是“预则立、不预则废”，有备则无患，这是人类最基本的忧患意识和生存经验。这就注定了面向小概率事件进行准备的全部资源很可能长期“备而不用”，“养兵千日、用在一时”的背后是巨大的投入消耗。如果这种资源储备完全依靠政府去完成，政府的财力必将限制其投入的规模，影响全社会公共应急能力水平的提升。相反，如果我们将大部分公共应急能力交给市场去储备，成本就要低得多。首先，在没有发生重大公共危机即没有发生政府购买行为的情况下，企业可以通过向其他对象提供应急产品和服务来获得收益、消化产能、维持运营，相关的资源要素不断处于流转和使用当中，不致造成浪费。其次，企业可以在全国范围内为政府提供应急产品和服务，在更大的范围内盘活资源，大大减少资源的积压和占用。如此一来，市场上的应急资源不断处于流动当中，而在动态上则是平衡的，全社会的公共应急能力一直保持在一个较高的水平上。此时，政府只需要储备较为有限的基本资源，保证能够即时性地提供基本的公共应急服务即可。一旦非常规突发事件的应对对资源提出了更高需求，政府就可以向市场购买。这种“藏力于民”的做法，将极大地减少公共投入。例如，对于突发事件的应急救援目前主要有两种模式:一是由政府建立应急救援队伍，分属各级政府及相关主管部门，救援人员在身份上属于现役军人、公务员或事业编制人员；二是由部分企业建立应急救援队伍，在承担本单位的应急救援任务之外，必要时还可以应政府征召就近对其他企业实施应急救援，并由被救援企业支付救援费用，但并不面向市场开展应急救援服务，矿山、危化品生产等行业目前就采用这种模式。我们可以发现，无论是上述哪一种模式的救援队伍，其所属政府部门或企业都必须聘用相应人员并负担其全部的工资福利待遇，并承担应急救援所需的设施、设备、技术、教育、训练等费用。但是，这些队伍承担的应急救援任务毕竟是有限的，其投入和产出远远没有达到均衡。而按照市场化的思路，政府只需要保留两类应急救援队伍:一是综合性的救援队伍，应用于大多数常规突发事件的救援，向公众提供基本的应急救援服务，这种职能主要应由消防队伍来承担；二是针对某些特殊类型突发事件的救援队伍，如核事故、海难，这些救援任务很难由企业完成，不具备市场化的空间。除此以外，其他的应急救援业务都可以交给市场去完成，既可以成立专业的应急救援企业，也可以允许企业自备的救援队伍自主开放地提供服务。非常规突发事件发生后，政府自有的救援队伍一旦不敷使用，便可以通过有偿方式征召使用这些队伍，极大提升应急救援能力。

另一方面，市场化有助于提高公共应急资源的配置效率。在政府系统内部，存在众多承担应急管理职能的部门和机构，职能交叉、权责不清、叠床架屋的情况十分常见。在政府主导的公共应急体系中，行政机关配置资源的原则并不完全从实际需求出发，而往往会受到部门利益或其他因素的左右，从而造成资源的不合理配置。仍以应急救援队伍建设为例，经过多年的重复建设，我国现有各类应急救援人员多达50余万，分散于多个部门和行业，但网络化程度很低。在玉树地震、舟曲泥石流等灾害救援中，国家国际救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、地方政府及其部门临时组建的各类救援队、解放军、武警等全部到场，导致狭小的地域内人满、车满为患。而这些救援队又各自为政，相互之间没有沟通协作，救援效率十分低下。因此，在政府主导的模式下，无论我们如何梳理不同政府机构间的应急管理职能，如何在政府间建立起各种各样的合作机制，都无法从根本上克服资源错配的难题。在面向非常规突发事件的应急资源配置中，由于资源的投入更加巨大，由此可能导致的浪费无疑更加严重。而在引入市场机制的情况下，一方面，企业以利润为导向，公共应急资源将按照社会实际需求进行配置，从而减少对资源的不合理占用；另一方面，通过市场竞争的优胜劣汰，在公共应急市场的各个细分领域中最终只会存在有限的企业，从而促使资源向最有竞争力的市场主体集中，最大限度地减少重复投入。

四、我国公共应急市场的缺失及其培育

无论是社会动员机制还是市场机制，其目的都在于增强政府在重大突发事件中对社会资源的汲取能力，在非常规突发事件的应对中尤其如此。在我国，由于长期以来一味倚重传统的、命令型的社会动员机制，使得市场机制在公共应急体系中的作用十分有限。而由于传统社会动员机制效果的递减，又对全社会巨灾应对能力的提高形成了严重制约。由此导致的后果是，一方面，政府面对日益严峻复杂的公共安全风险环境越来越感到力不从心，公共资金投入上的有限增长远远不能弥补与现实需求之间的差距。另一方面，公众对政治性动员的响应程度不断减弱，同时伴随着对政府依赖心理的增长和风险意识的降低。例如，某些地震多发地区的居民宁愿将倒塌的房屋低水平重建，也不愿付出更多的成本重建为抗震性能更强的钢结构房屋，导致房屋“屡建屡倒”，生命财产损失不断加重。

日本、美国等灾害大国的经验表明，公共应急市场可以提供的产品和服务主要包括:应急设施、设备和技术，用于应急储备的物资，应急救援服务，应急教育、培训、体验与演练服务，公共应急的评估和咨询服务，灾害或事故保险等。政府在这些领域包办过多会严重抑制市场机制的作用，例如我国政府长期包办灾害救助导致灾害保险投保率极低，公民风险意识淡薄，汶川地震等重大灾害中的保险赔付占总体损失的比例几乎可以忽略。因此，政府在上述领域的退出或收缩，是形成公共应急市场的必要前提，但远非充分条件。公共应急市场的形成和发展，还需要在政府的主导下进行长期培育，这至少需要解决两方面的问题:

第一，对社会需求加以刺激。尽管人类早已进入风险社会，人们暴露于公共危机的风险越来越高，但这并不自然而然地产生全社会对公共应急产品和服务的强烈需求。因为，人们尽管知晓风险的存在，但总是心存侥幸，总是倾向于认为危险不会在自己身上发生，也就不愿意积极采取能够降低风险或减少损失的措施，更不用说付费购买产品和服务了。即使是损失巨大的非常规突发事件，其直接受害人也仅仅是社会中的少数人，占绝大多数的普通公众在危机过后仍然会倾向于忽略危机的影响。“企业……参与应对重大突发公共事件主要以市场方式进行，以取得利润为目标，但目前国内应急市场尚待开发，尚未形成有效的产品竞争市场，而且国家法律法规的缺乏也使市场容量和产品市场前景不大明朗，地方政府的某些考虑也会减缓应急市场的成熟，这就客观造成企业缺乏动力参与应急管理”。“应急产品生产企业普遍反映，除了军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，找不到有效用户，无法进行有目的的生产”。社会对公共应急产品和服务的需求是很难自发产生的，需要政府给予恰当的引导和刺激，最有效的方式就是通过立法对安全管理标准和危机防御能力做出强制性规定，使潜在的、弹性的需求变成强制的、刚性的。大规模需求一旦产生，市场必将随之形成。例如，2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》提出煤矿和非煤矿山要制定和实施生产技术装备标准，安装井下安全避险六大系统，并要求于3年内完成，否则将吊销企业营业执照。此举为市场创造了百亿商机。我国的公共应急法律体系有一个明显的缺陷，就是对公共突发事件的各项准备工作——如资金投入、物资保障、设备配置、人员训练、素质养成等——都提出了基本目标，但无一例外地缺少明确的、强制性的标准和保障措施。因此，相关产业的市场一直无法发育。当然，在政府主导的资源供给模式下，对需求的刺激很可能导致政府无法满足这些需求而十分尴尬，这也是法律上对刚性标准避而不谈的原因之一。而在市场化模式下，上述问题将不复存在，通过立法来刺激需求以促使市场的形成不应再有障碍。

第二，对企业进行保护和激励。政府对一个产业可以采取许多激励性措施，如产业发展基金、低价土地、税费优惠、财政补贴、投融资工具、政府采购中的倾斜性措施等。目前，广东、四川、安徽等省份已经以地方性法规、地方政府规章、产业规划等形式出台了针对应急产业的此类措施。但与此相比，政府对企业的保护对于产业发展和市场发育更具基础性意义，这至少应当包括:（1）简化行政许可。尽管公共应急产品和服务与公共安全密切相关，存在着政府规制的必要。但这种规制应当更多地体现在制定产品和服务的标准上，而不是抬高市场主体准入资格、资质的门槛。在产业发育的初期，政府不应设置过高的市场主体准入门槛，以避免扼杀市场的竞争活力，反而应适当简化准入许可。（2）取消区域壁垒。地方性的保护措施所形成的壁垒，不但妨碍了企业的成长和全国性市场的形成，还将因为对正常竞争的限制导致产业发展停留在低水平。对于依靠政府大量采购的公共应急产品和服务，这种情形极易发生。（3）保护知识产权。大部分公共安全产品和服务的技术门槛并不是很高，较易模仿。因此，在市场发育的早期，为了鼓励创新，政府应当特别强化对知识产权的保护，避免“劣币驱逐良币”的市场逆淘汰。

从总体上看，我国当前有关公共应急产业的政策还存在如下缺陷:一是侧重于从宏观上的引导，缺乏可操作性的实施细则，也没有强制性的执行要求；二是侧重于促进应急产品的产业发展，针对应急服务的政策导向不明确；三是以引导性政策为主，激励性政策没有充分使用；四是政策作用对象主要是应急资源的提供方，对消费者和市场机制关注不足。这些问题是我国的公共应急产业迟迟未能达到预期发展水平的重要原因，只有通过完善立法尽快加以解决，我国应急产业的发展、应急市场的发育才能获得良好的政策环境。其中，最为关键的措施就是在法律上规定风险预防和资源准备的强制性措施，这既能大大提高全社会的风险防范能力，又能促使公共应急市场的快速形成。

五、结 语

尽管“公共危机的公共性决定了其解决途径的非市场性”，即公共危机的应对不可能完全交给市场去完成，但诚如本文分析，这并不意味着其部分目标，甚至是较为重要的目标不能够借助市场机制来实现。由于突发事件应对的效果直接关系到政府合法性的维持和巩固，因此，应急管理必然应当由政府主导。但政府主导并不等同于政府垄断，政府在社会事务管理中占据的资源和能力优势只是相对的。政府能力和理性的有限性已是现代公共管理的基本常识，以非常规突发事件对资源和能力需求之巨大，政府已经无法独力支撑，必然需要建立起多元共治的公共危机管理格局。而在这一格局中，除了对社会力量的有效吸纳，更应重视市场机制功能的发挥，市场在重大公共危机应对的每一个阶段都能够扮演重要资源和服务提供者的角色。

［责任编辑 王治国 责任校对 王景周］

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1000-5072（2015）04-0040-08

2014-07-16

林鸿潮（1979—），男，广东揭阳人，中国政法大学法治政府研究院副教授，法学博士，主要从事行政法学、公共应急法制研究。

国家社会科学基金青年项目《公共项目社会稳定风险评估的法律机制研究》（批准号:13CFX070）；北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）。