地方立法协商制度机制刍议

苏绍龙

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。党的十八大和十八届三中全会作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署，要求“深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确要求深入推进科学立法、民主立法，开展立法协商。可见，立法协商在落实全面深化改革、全面推进依法治国的愿景中占据重要地位，成为完善和发展人民代表大会制度，推进社会主义法治国家建设，实现国家治理体系和治理能力现代化总体目标下的重要举措。

近年来，一些享有立法权的地方就立法协商进行了探索，提高了立法质量，积累了实践经验，同时也暴露了诸多弊端，有的做法甚至背离了立法协商的原则和宗旨。之所以出现这些问题，相当程度上是因为这些地方的立法协商活动未能在一套法治、民主、高效的制度机制指引下进行。本文即试图通过厘定立法协商的基本内涵，研析地方立法协商的典型实践模式及其问题，勾勒地方立法协商制度机制的理想架构。

一、立法协商的基本内涵

开展立法协商，首先应明晰立法协商的基本内涵，把握立法协商的性属和基本原则，若脱离这些必要的理论前提便为之“立法协商”，不仅谈不上构建制度框架、具体程序和运行机制，具体实践更有偏离立法协商原则旨归的可能。

(一)立法协商的概念

立法，广义上讲是法定的国家机关依照法定职权与程序，认可、创制、修改和废止法律等规范性法律文件的专门活动。从中义层面而言，除中央立法机关有权进行上述活动外，地方立法机关根据宪法、法律的规定或授权，依照一定程序制定、修改或废止规范性法律文件的活动也属于立法，而“立法机关”限于代议机关。协商，则是为了在不同主体间尽可能地达成共识，以对话沟通甚或辩论等形式，听取意见建议、汲取公共智慧，求得“最大公约数”的民主过程。

在我国，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本制度安排，人民代表大会在我国国家权力体系中居于核心地位，立法权是其重要职权。因此，对照我国的政治制度和现实国情，立法协商应当是享有立法权的人民代表大会或其常务委员会在制定、修改、废止规范性法律文件之前，按照平等议事、理性对话和求同存异的核心原则，就规范性法律文件草案以适当形式同其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民等主体进行协商，广泛听取意见和建议，力求达成高度共识，协商结束后，仍然由该人民代表大会或常务委员会根据协商结果对规范性法律文件草案进行审议和修改完善，之后再交付表决、公布和实施的制度化、规范化和程序化的民主活动。

这里，还应明确两个相关的问题，其一，政治协商与立法协商是两种相互联系但互不隶属的协商渠道。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，依据章程发挥政治协商职能包括了对国家重要法律草案的协商，而立法协商也需要政协在其中发挥动员、协调联系等独特作用，但因二者性属和发生场域根本不同，所以并不意味着立法协商等同于政治协商，更不能说立法协商是政治协商的次级形式。其二，行政立法过程中的协商不是立法协商。由于行政立法的“行政性”是首要的，直接体现行政机关达成行政管理目的的意图，而“立法性”以“行政性”为基础，并从属于之。同时结合中央关于社会主义协商民主层次种类的相关表述来理解，行政立法过程中的协商即不宜归入立法协商范畴，而应属于行政协商活动。

(二)立法协商的性属

立法协商是发生在人大及其常委会立法过程中的一个环节，本质上属于立法活动。其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民参与立法协商，并不意味着这些参与主体与人大或其常委会“分享”立法权，因为协商是基于立法的公共性特质和民主性原则，对规范性法律文件草案提出意见建议的政治参与活动，协商过程中呈现的意见建议是“咨询”性质的，并不当然地发生法律效力或必然被立法机关采纳，最终的审议和决定权仍然属于人大或其常委会。譬如，政协针对人大或其常委会即将审议的法律文件草案提出意见和建议，并不代表政协与人大“争权”或“分权”，也不应引起搞“两院制”和贬损人大地位的质疑，而是人大及其常委会发扬社会主义民主，广纳建言、集思广益，以提高立法质量的民主活动，人大及其常委会仍然是法定的立法机关。

(三)立法协商的原则宗旨

“协商就要真协商”，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。协商的目的在于集众人之智，凝聚共识，提高决策的科学性和民主性。因此，在立法协商中，应当坚持“有序参与、平等议事，民主协商、理性表达，凝聚共识、求同存异”的原则。即便人民代表大会是权力机关，在我国国家权力体系中居于核心地位，享有宪法法律赋予的立法权，但在立法协商过程中，人大及其常委会也是平等参与的一方，它们在立法协商过程中的任务是倾听各方面意见和建议，而不能阻碍其他参与主体发表意见和建议，更不能压制不同意见，否则立法协商就失去了意义。

二、地方立法协商实践探索评析

据可查信息，福建省是最早开展地方立法协商实践的地方，2000 年就制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》，福州市政协与市人大常委会随即联合制定了实施意见。其后，许多地方也陆续开始了立法协商的实践探索，省级行政单位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区等，享有立法权的城市有杭州、济南、成都、南京等地，各地的实践模式、经验与不足值得仔细分析梳理。

(一)部分地方探索立法协商的模式

在缺乏顶层设计的情况下，各地开展立法协商的具体形式与方式各有不同，此处首先对几个具有代表性的地区的具体做法加以梳理。

北京市2014 年1 月以制定《大气污染防治条例》为契机，开展了首次真正意义上的立法协商。具体做法是，市人大常委会党组将《条例》草案向市委常委会汇报，由市委常委会决定将草案交市政协组织协商。市政协接到市委来函后，由主席主持成立立法协商工作领导小组，并对各界别召集人进行动员，以编印参阅资料，投寄信件、电子邮件等方式将相关材料发给所有届别的委员征求意见。有的民主党派界别不仅组织本届别委员开展研讨，还邀请了本党派不是市政协委员的相关专家进行讨论;有的界别组织委员深入到所联系的群众中听取意见;有的界别邀请了相关专家共同研究;港澳委员还专门在香港召开专题座谈会。协商领导小组办公室对专家组和各界别的意见建议进行了研究和归总，召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会，市人大常委会负责人到场直接听取委员们的意见建议。协商成果由市政协汇总后，形成报告报送市委，再由市委批转市人大常委会党组。市人大常委会收到报告后，进行研究、分析和采纳，形成采纳报告，也通过市委转送回市政协。市人大常委会组成人员在草案审议阶段逐条逐项地研究了协商意见，尽可能地采纳，未采纳的意见又专门做了说明。

新疆维吾尔自治区作为民族自治地方，2009 年开始了立法协商的实践。自治区结合本地实际，将立法协商工作定位为“围绕中心、服务大局，充分调动和发挥政协组织和政协委员优势，为维护社会稳定和民族团结履行政协职能”的具体举措。立法协商工作置于自治区政协党组的统一领导下，由自治区政协立法协商协调领导小组负责，相关专门委员会具体组织实施。自治区政协相关专门委员会以召集立法协商座谈会的形式，邀请对应届别政协委员、各民主党派成员对自治区人大常委会即将审议的地方性法规草案进行研讨，提出修改意见和建议，政协将意见建议汇总整理为报告后，送交自治区人大常委会研究。

杭州市在立法协商探索中较为注重推进制度建设。市政协主动与市人大法工委等部门沟通，制定了《关于建立立法协商机制充分发挥人民政协在立法中作用的实施意见》，明确了立法协商的六个重要环节，即“立法计划的意见反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法前协商的流程规范、市政协立法协商力量的组建、立法项目的后评估机制、开展委托第三方起草立法项目的探索”，使政协参与人大立法协商有程序链条可循。

南京市政协社法委与市人大法制委以会签《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》的方式，确定立法协商的原则和重点，规定由两个专门委员会对口联系，建立立法协商工作联席会议制度。市政协成立“立法协商咨询小组”，制定了《开展立法协商工作的运作办法》，试图健全立法协商运行机制和操作流程。根据上述文件，市人大法制委每年应向市政协告知立法规划和立法计划草案，市政协可以与市人大法制委协商确定年度立法协商计划和重点立法项目。其后市政协按照专业对口的原则，听取立法协商咨询小组的意见，并由有关专委会在相应单位和界别委员中征求意见，在规定时间内以书面形式报送给市人大法制委，而市人大法制委也适时将协商成果的被采纳情况反馈给市政协。

综合上述四个典型地方和其他地方开展立法协商的形式和方式来看，现有的地方立法协商实践模式可以大致总结为三类，即“地方党委协调，人大与政协对接，政协组织协商，人大听取意见”模式，“地方人大常委会党组与政协党组对接，政协党组领导专委会组织协商，汇总意见报人大常委会党组”模式，以及“人大与政协共同协调，各自相关专委会对接，政协专委会组织协商，人大专委会收纳协商意见”模式。

(二)地方立法协商存在的主要问题

尽管实践模式各有不同，但各地都把立法协商作为发扬社会主义民主，实现科学民主立法，健全人民代表大会制度的重要工作加以推进，将政协等方面的力量引入人大立法工作，在不同层级，以不同形式获取各类主体对立法的意见建议，并探索建立立法协商的工作程序和机制。然而，由于缺乏对立法协商基本问题的清晰把握和制度机制上的顶层设计，加之尚处于起步摸索阶段，各地立法协商过程中显露出一些缺陷和问题，应当引起注意。

(1)立法协商缺乏明确的法律和制度保障，缺乏健全的程序规则。立法是代表人民行使国家权力的行为，行权过程应当有严密完整的法律和制度保障。立法协商作为立法活动一个环节，也不能缺乏必要的法制支持和规限。虽然《立法法》和享有立法权的地方人大及其常委会议事规则、地方性法规草案起草工作规则等法律法规中，有涉及立法协商活动的相关规定，如《立法法》第35 条和第36 条规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案，有关机构应当听取各方面的意见，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。然而，这些规定多以立法程序中以“多种形式征求意见”表达了立法协商的基本含义，却始终没有明确表述“协商”，这使得人大开展立法协商，或者举行座谈会、论证会、听证会听取意见而谓之“立法协商”，缺乏明确直接的法律许可。这是一些地方人大在实务工作中，始终没有开展立法协商实践的主要顾虑和障碍。

另外，有的地方虽然就立法协商制定了专门文件，但仍然存在一些问题:其一，这些规范都比较零散、笼统，有的仅对信息通报、工作部门对口联络等某一方面作事务性规定，未覆盖立法协商的全过程。其二，这些文件多以人大常委会工作机构、政协专委会单方制发或联合会签，只具备约束人大常委会工作机构或政协专委会具体工作的内部效力，而不具备约束地方立法行为的法律效力，效力层级低、覆盖面窄，使立法协商的开展带有封闭性。其三，立法协商的实际运作缺乏详尽连贯的程序规则，现有规定刚性不足、弹性有余，减弱甚至消解了通过立法协商凝聚共识的可能性。一些地方在是否进行立法协商、如何协商、参与主体如何确定、协商内容和程度等重要问题上，往往根据领导意志和相关部门临时约定进行，随意性较大，使协商成效打了折扣，更减损了立法活动的严肃性和权威性。

(2)地方党委对立法协商发挥领导和协调作用不足。党的领导是社会主义法治的根本要求，也是社会主义协商民主的内在规定性，人大工作必须坚持党的领导，相应地，立法协商也必须坚持党的领导。《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》第3 条、第5 条明确规定，各级地方党委是本地区的领导核心，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导，并以“通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规或政令”，“组织、协调本地区立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地工作”等形式实现领导。

然而，在各地立法协商实践中，只有北京市委等少数地方党委积极支持和引导，为立法协商的实践探索掌舵和护航，发挥了党委对本地区立法工作的领导和对本地区人大、政协工作的协调作用。多数地方党委则没有发挥这样的领导和协调作用，或者说至少看不到地方党委在立法协商过程中发挥作用，要么完全放手由人大和政协自行开展立法协商，要么由人大常委会党组和政协党组领导并具体实施。地方党委领导协调作用的缺位，使地方立法协商缺少了必要的政治保障。

(3)地方人大及其常委会对立法协商缺乏主动性和积极性。各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，在整个国家权力体系中居于核心。立法协商在本质上属于立法活动，人大及其常委会作为行使立法权的国家机关对立法协商当然应当积极主动。然而，多数地方的立法协商是由同级政协发起甚至主导，协商活动也由政协具体组织，有的地方人大及其常委会甚至认为立法协商完全是政协的职能，不协助、不参加协商活动，坐等政协报送协商成果。这种消极的态度、被动的地位，实际上模糊了人大与政协组织的性质、地位和职权职能，无法体现出人大及其常委会作为立法机关的地位，因人大及其常委会在立法协商过程中消极甚或缺席，形成意见传导的“断层”，进而也直接影响了协商质量和立法质量，使立法协商沦为形式。

(4)将政协设为立法协商的唯一渠道，其他主体的平等参与权受限。中国社会结构处于不断变化中，社会各阶层的流动、分化和组合日益加快，新的社会阶层及社会团体、民间组织持续萌发。立法应担当起协调利益冲突和舒缓社会阶层矛盾的职责，这就要求立法应具有最大的统一性和普遍性，兼顾社会最大的公益。政协是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，涵括中共与各民主党派，无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表，港澳台同胞、归国侨胞代表和特邀人士。应当说，政协的组成人员已具有较高的代表性，但立法协商不等于政治协商，立法协商的场合也不能直接与政协组织画等号。一些地方开展立法协商以政协组织为唯一渠道，实际上变相地排除了人大、政协以外其他社会主体的平等参与权，限缩了参与主体的广泛性和代表性。此外，个别地方虽然尝试建立人大和政协以外参与主体的遴选机制，但遴选机制并不成熟稳定，或者有欠公平透明，历次遴选出的参与主体的广泛性和均衡性波动较大，未免引起公众质疑。

(5)立法协商缺乏专门工作机构，组织层级较低，协商形式单一刻板。多数地方开展立法协商并没有专门设置常设的工作机构，多是在政协由分管副主席或秘书长牵头组成领导小组进行协调，由相关专委会组织对应届别的委员进行协商，意见汇总也在专委会内完成，没有上升到主席会议、常委会会议或政协会议层面;人大方面也多由人大法制委员会或常委会法制工作委员会出面，不涉及主任会议、常委会会议或人大会议层面，这使立法协商实际处在较低的层级内运行。

此外，许多地方开展立法协商采用组织相关届别的政协委员、专家学者就法律文件草案撰写书面意见和建议的形式，参与主体相互之间没有直接的话语交流;有的以召开协商座谈会为主要形式，座谈会的流程和参与主体的发言内容已事先拟定好，发言时间也受到严格限定，基本处于各参与主体“各说各话”、“一团和气”的格局。这些单一刻板的做法使得协商议题未能得到充分系统的讨论，各种主张也未能形成直接的碰撞和博弈，阻却了立法机关通过立法协商获得更多意见建议，社会各方达成实质共识的可能。这些“有发声，无争论”的做法实际上完全不能称其为“协商”。

(6)人大缺乏对立法协商成果的回应机制和总结机制，立法协商的实际成效难以评估。在多地的立法协商实践中，往往是政协将相应界别政协委员提出的意见和建议汇总整理后送交人大常委会，立法协商便止步于此。人大及其常委会在法律文件草案的审议阶段多大程度地考虑和采纳了立法协商过程中呈现的意见建议，在最后通过的法律文件中多大程度地反映了立法协商的成果，在这方面还没有形成固定的回应机制。立法协商的意见主张“有去无回”，实际上还是没能在立法过程中真切地回应公众诉求，也会在一定程度上挫伤参与主体的积极性。另外，人大及其常委会在法律文件草案表决通过后，缺乏对立法协商全过程“回头看”式的整体评估，未能及时总结检视立法协商工作中的利弊得失，因而立法协商的实际效果也难以进行评估，不利于积累经验促成制度机制的完善。

三、构建地方立法协商制度机制的设想

通过对立法协商基本内涵，以及地方立法协商实践的现状和存在的主要问题进行梳理，为吸收经验、补齐短板，构建民主法治、科学合理的立法协商制度机制提供了思路。《决定》阐明，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”，这一部署也为构建立法协商制度机制指明了方向。

(一)制度框架

立法协商重在扎根基本国情和地方实际，重在集思广益、达成共识，重在切实提升立法质量。因此，对照前文所述，地方立法协商可以考虑设计建立“党委领导，人大及其常委会主导组织，以政协为主要渠道，相关主体积极联动，平等参与、形式多样地开展协商”的总体制度框架。

(1)党委领导。“党领导人民制定宪法和法律”，这反映了执政党在立法过程中的领导地位。党的领导是社会主义民主法治、健全人民代表大会制度和巩固党的统一战线的政治保证。地方党委应当贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规，自觉在地方立法协商中担当领导和协调的角色。当然，领导与协调绝不意味着地方党委及其负责人可以对地方立法工作包办代替，侵入人大及其常委会的法定职权，造成人大部分职权明有实无。

具体说来，地方党委应按照组织程序和原则，根据同级人大常委会党组和政协党组的请示，对立法协商的议题、协商的重大注意事项、协商中争议较大的问题及其处理方法，以及最终协商成果，在党委常委会上讨论或审定。同时，在立法协商的制度机制框架内，还应围绕社会各方有序参与立法，防止部门利益法律化，对同级人大及其常委会、政府相关部门和政协等机构在立法协商中的具体任务进行协调，保证地方立法协商在同级党委的领导和协调下有序进行。

(2)人大及其常委会主导组织。人民代表大会是行使立法权的国家权力机关，人民政协则是爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人大与政协在性质、地位和职权职能上根本不同，立法协商本质上属于立法活动，政治协商与立法协商并不能混同，若由政协主导组织立法协商，既无法制依据，又不符合政协章程对政协自身的定位，将使立法协商陷入国家理论、宪法法律和舆论观瞻等层面的多重困境，因此不宜坚持和推行。

《决定》要求完善立法体制，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。因此，享有立法权的地方人大及其常委会，应当在地方立法过程中主动集思广益、寻求共识，在地方立法协商全过程中不缺位、不“越位”，居于主动、主导的地位，体现出人大开门立法和民主立法的态度和决心，有意识、有针对性地就法律文件草案中的重大问题进行协商，为地方立法凝聚“最大公约数”。在实际运行中，可考虑由地方人大法制委员会、常委会法制工作委员会负责立法协商的具体组织工作。总之，就是要通过人大及其常委会的主导组织，提高立法协商的质量，并通过立法协商质量的提高，提升地方立法的质量。

(3)以政协为主要渠道，相关主体积极联动。《决定》强调，人民是依法治国的主体和力量源泉，必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。立法协商是群众路线在立法工作中的重要体现，除了人大代表和人大常委会组成人员，还需要来自社会各方的主体共同有序参与。

具有广泛代表性的地方政协是本地方治理的重要政治资源，为享有立法权的同级地方人大主导组织立法协商提供了主要渠道，应当予以充分运用。同时，如前文所述，为了应对社会结构的不断变化，尊重和保障特定群体、个人的合法权益，还应注意发挥本地区政协对各参加单位、委员的联系纽带作用，保障政协以外的其他主体的平等参与权，综合考虑可行性、参与主体代表性和协商效率等因素，结合运用团体推荐、自愿报名、随机抽选和专门指定等多种方式，遴选一批非人大代表、政协委员的专家学者，行业或社会团体代表、公民，特别是与立法内容有直接利害关系的主体参与协商，使各方各面的“好声音”能够在立法协商过程中得以直接表达，拓宽参与主体的覆盖面，增强立法协商的针对性。

(4)平等参与、形式多样地开展协商。协商注重平等参与、理性探讨，参与各方的地位都是平等的。虽然人大及其常委会是立法机关，是立法协商的主导组织者，但在立法协商的场合中，也只是平等参与的一方，不能压制其他参与主体的不同意见，也不能向其他参与主体强加观点，其角色任务更侧重于倾听、解释和协调。对于协商的形式，除了组织召开专题立法协商会等会议外，还可向参与主体发送法律草案背景资料和征求意见函，增加协商调研、协商预备会等活动，使参与主体能有充分的时机酝酿和表达主张。

此外，开展协商的基本预设之一就是对同一议题各方存在不同主张，如果各方对同一议题都“完全赞成”、“一致赞同”，那就根本不需要借助协商凝聚共识。因此，立法协商的相关活动一定要破解一团和气、各说各话的“行为定式”，破除有争论就代表不团结不和谐的“思维惯性”，尽可能多地组织参与主体面对面的讨论和辩论，让不同的观点直接碰撞、博弈和相互妥协，求同存异、凝聚共识，如此方为“真协商”。

(二)程序设定

针对各地开展立法协商程序规范不明确、不完整的问题，在构建地方立法协商制度机制时，应将设定立法协商程序规则列为重点工作。立法协商作为推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展和完善立法体制的重要载体，其运行程序应当流畅、稳定;作为立法程序中的一个环节，立法协商的程序规则应当保障多数决策、程序正义、保护少数的民主三原则，与已有的立法程序规则相衔接，并具备法律效力，以使立法协商的开展得到明确授权和制约。综合考虑，各地人大及其常委会可以专门制定作为地方性法规的《立法协商工作办法》，将立法协商的制度框架、程序规则和相关运行机制内嵌其中，并与人大及其常委会议事规则、制定地方性法规办法等法规的规定相衔接协调。

就运行程序而言，应当以时间先后为序，具体规范立法协商中的立法规划或立法计划、法律文件草案的公布告知程序，法律文件草案提交立法协商的确定和启动程序，参与立法协商的主体的遴选标准和程序，立法协商的准备和组织程序，立法协商活动的时限和流程，立法协商意见建议的整理汇总和报送程序，人大及其常委会对立法协商成果的审议和回应程序，以及对立法协商过程的总结评估程序等方面。

(三)关键运行机制

机制是事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。设计总体制度下的运行机制就是要让制度“活化”，具有可操作性，使整个制度有效运转起来。立法协商制度也需要有与之相配套的运行机制，使之能发挥制度设计的初衷。依照总体制度和程序设定的构想，可考虑设置以下关键的运行机制。

(1)立法协商的启动和联动机制。立法协商的前提是要让公众，特别是立法协商的潜在参与主体获知立法文件的内容，如此才可能构思意见与建议，负责、高效地为立法协商贡献智识。因此，在地方人大及其常委会拟定立法规划、立法计划或法律文件草案后，应当通过报刊、网站或微博等形式向社会公布，同时向政协、与立法文件内容相关的社会组织、专家或有直接利害关系的公民送达文件文本和相关资料。

特定的立法议题是否启动立法协商，应当在本地方党委的领导下，由地方人大及其常委会根据立法前评估状况、起草意见的分歧情况、利益关系调整范围和程度等因素循法定程序决定。在人大及其常委会确定相关议题举行立法协商后，相关工作机构应当及时公布信息，并与前述有关主体积极联动，为开展立法协商做好“预热”工作。

(2)参与主体的遴选机制。在确定相关议题举行立法协商后，人大及其常委会应当在地方党委的领导和协调下，与立法协商的主要渠道政协一道，开始遴选立法协商的参与主体。参与协商的主体总数不宜过多，应重在考虑参与主体的代表性、对协商议题的认知程度等因素，且来自各方的主体数量、比例应当保持均衡。

遴选范围应当涵盖人大常委会相关负责人、政协相关负责人，立法文件提案人或草案起草人，与立法内容相对应的人大和政协专委会人员，与立法内容相关的人大代表或常委会组成人员，政协相关参加单位的代表和相应届别的委员，与立法内容相关的社会组织负责人或代表，在立法内容方面有一定研究的专家学者，与立法内容有直接利害关系的公民或法人的代表，这些主体的遴选宜分别采用指定和推荐、推选的方式。除此之外，为了回应上述主体以外的公民的参与意愿，还可以保留适当比例的名额，对积极要求参与立法协商的公民采取报名登记、公开随机抽取的方式遴选。经各方遴选形成参与主体的初步名单后，应当由人大及其常委会有关机构予以公示，接受社会各界监督，在公示期满，未收到异议或者按照有关规定对异议处理后，由人大及其常委会确认名单并予公布。

(3)相关主体的商请机制。在目前立法协商缺乏顶层设计，以及协商形式在不断探索、协商内容在不断丰富的情况下，立法协商暂不宜硬性规定为地方立法的必经程序。某项议题是否进行协商，应在地方党委的领导下，由地方人大及其常委会视具体情况而定。然而，这样的启动机制不应阻却相关主体就特定议题，向人大及其常委会提出立法协商启动建议的可能。直言之，若人大及其常委会决定某项议题不举行立法协商，或尚未决定是否举行立法协商时，与立法内容相关的主体认为应当举行协商的，可以以书面建议等形式商请人大及其常委会启动立法协商，人大及其常委会经研究认为理由充分、确有必要的，应当决定启动立法协商程序。

(4)立法协商的终结机制。协商的意义不仅重在结果，更重在协商过程中意见主张的平等表达，理性的对话与反思。由于立法协商参与主体之间在价值观、信息获取和利益诉求等方面的差别，在表达意见、消除分歧和达成共识的过程中，可能在一些焦点问题上争论不休。然而，协商追求的是“最大公约数”而非“一致同意”，协商不能无休止地持续，若久拖不决延宕了立法程序，既不经济高效，也有违协商的初衷，造成议事资源的浪费，因此有必要给立法协商设置恰当的终结机制。从现实的可操作性出发，采用多数参与主体同意终止协商，或协商正式开始之前划定协商终止时间的方式，应当是较为公平和有效的协商终结机制。

(5)立法协商成果的回应反馈机制。立法协商终结后，应当由人大或其常委会有关机构整理出专门报告，载明协商中各方的主张、主要共识、分歧和争论焦点等内容，分送参与法律文件草案审议和表决的人大代表或常委会组成人员。法律文件草案进入审议阶段后，人大代表或常委会组成人员对立法协商成果的讨论情况，以及最终表决通过的法律文件对协商成果的采纳情况、未采纳原因也应予以记录。这些信息应汇总整理为协商意见反馈报告，告知参与该次立法协商的有关主体，并以适当形式向社会公开，从而杜绝协商意见“有来无回”，立法协商“有头无尾”的情形。当然，这种回应反馈机制与人大代表议案处理、政协委员提案办理机制在性质意图等方面根本不同，应当注意区分。

(6)立法协商的过程评估和激励机制。经过立法协商，某项立法的全部法定程序结束后，地方人大或其常委会应当对该次立法，特别是立法协商的全过程认真进行总结评估，形成评估报告，重在积累经验、发现不足，促进立法协商制度机制的不断完善。同时，对于在立法协商中提出重要建设性意见，积极参与协商、表现突出的参与主体，亦可给予适当的激励，以鼓励各类主体的有序、高效参与立法，形成良好的立法协商氛围。

立法协商是社会主义协商民主制度的重要组成部分，对完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法具有积极意义。推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。一些地方经过实践探索，应当在遵守宪法和法律的前提下，认真研究基本问题，构建立法协商的制度机制，使地方立法协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。通过立法协商制度机制的运行，遵循立法规律，倾听人民呼声，回应人民期待，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，凝聚民心、民智、民力，使“每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”，从而实现立法协商的制度愿景。