环保法庭地方性改革检视

祝 颖

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

成立专门环境资源审判机构、探索环境审判新机制是近年来法院改革的重要内容。各地法院活跃的改革举措引起了学界相当的重视，在现有的理论研究中，有的从现代司法发展的必然趋势和环境纠纷解决客观需求、国内外专门环境法院(庭)的创新实践角度论证设立专门环境法庭的必要性与可行性，有的却批评环保法庭成立的正当性，认为“环保法庭的设置存在难以消解的内生性困境”，甚至“在现行法制背景下，环保法庭的设立缺乏明确的法律根据”，有的从比较研究的角度为我国专门环保法庭改革提供国外环境司法专门化的有益经验论证，更多地从实证角度就环保法庭管辖、程序规则、受案范围等具体层面，讨论环保法庭面临的内外困境及其实践对策。但深化我国环境审判理论研究，更有意义的是，对当前环保法庭改革的具体实践、基本样态、实际效应等问题进行理论总结与系统分析，以反向思考未来环保法庭改革发展的深层次问题。本文试图总结当前环保法庭地方性改革的基本样态、兴起原因、存在问题;重新审视并塑造我国环保法庭的改革路径和实质内涵，找寻未来发展的对策建议。

一、我国环保法庭地方性改革的基本样态:主要实践与基本特征

准确地把握和理解当前环保法庭改革存在的具体问题，从经验层面观察各地环保法庭改革的重要实践主要有:首先，创设专门环境审判组织。专门环境审判机构的成立是地方法院开始环境审判改革的首要举措。从组织形式上看，限于各地环境纠纷解决的现实需要及具体条件限制，专门环境审判组织形式多样化，大致包括:审判庭、派出法庭、合议庭、巡回法庭四种形式。其次，创新环境审判模式。专门环境审判机构的成立不仅是对法院系统内部既有组织结构的改革，更是司法体制上的一种创新。各地方法院优化法庭权能配置，突出环保法庭的综合职能，创新环境审判管理体制的既有模式，打破传统审判区分刑事、行政、民事审判职能的模式，实行合一审判模式，并呈现出区域化差异。如重庆和江苏实行刑事、行政、民事“三合一”模式、贵州和云南建立了刑事、民事、行政和执行“四合一”模式。再次，探索特殊环境诉讼程序规则和工作机制。这是地方法院成立专门审判组织之后，最突出的实践内容。改革具有较强的地域性，因其个性特色而被概括为“无锡模式”、“贵阳模式”、“昆明模式”。在环保案件管辖方面，如贵州清镇环保法庭通过指定管辖方式集中管辖涉及“两湖一库”和贵阳环城林带环境保护、管理、侵权等相关刑事、行政、民事和执行案件。在环境临时性救济措施方面，如昆明首创环保案件禁止令制度，规定在环境受到严重危害时，法院可根据申请颁布禁止令，并由公安机关协助执行。在环境公益诉讼方面，各地环保法庭的举措更是特色各异，频繁突破。如昆明明确规定，检察机关、环保行政机关和有关社团可以向人民法院提起诉讼;环保行政机关在环境污染事故鉴定、损害后果评估等方面提供必要的技术支持。贵州省贵阳市中院以指定管辖决定书的方式，明确了包括检察机关、“两湖一库”管理局、环保局等行政职能部门在内的更广泛主体可以提起环境公益诉讼。此外，在环境司法与环保行政执法协调工作机制方面，“无锡模式”创设了环境司法提前介入制度，规定环保行政部门在立案查处环境违法行为初期，可以在行政处罚作出或者生效之前的任何阶段，申请法院采取强制措施，制止行政相对人继续实施环境违法行为。

宏观考察环保法庭改革探索历程和运作实践，笔者将其初步概括为“环保法庭地方性改革”，其展现出的基本特征是:第一，从改革范式上看，由各地方法院自主创新和自我主导式的改革探索，是一种典型的“自下而上”式改革模式。第二，从改革路径上看，先成立专门环境审判机构，而后以该机构为主体展开环境审判模式、环境审判工作机制、环境诉讼程序规则等具体改革，是各地方法院改革的共同选择。专门环境审判机构既是环境纠纷审判组织，更是地方法院创造性地展开环境审判改革的组织载体。第三，环保法庭改革的具体实践呈现出强烈地方经验色彩。具体表现出如下几种类型:一种是细化落实型，即对已有制度在环境案件审判中的具体细化，如环境专家证人制度、环保专家人民陪审员制度和环境专家咨询委员会制度，均是鉴于环境案件专业性强的特殊考虑，在现行民事诉讼法专家证人制度、人民陪审员制度等既有制度基础上的特殊规定和细化落实;一种是改良完善型，即对已有制度不足与问题的完善和改进，如部分环保法庭对环境诉讼案件中环境污染损害结果鉴定的技术与资金支持，是对环境污染案件举证责任规则的进一步完善，更有利于受害人行使诉权，弥补其诉讼能力的弱势;一种是创新突破型，即对现有制度遗漏或缺失的创新甚至突破，如环境公益诉讼适格原告主体资格的扩展、环境公益诉讼受案范围拓展、环境司法提前介入制度等。

二、我国环保法庭地方性改革的动力支撑

继贵州清镇成立全国首家环保法庭成立之后，专门环保法庭在全国大部分地方法院系统内相继成立，且增速快、数量多。为什么地方司法机关对环保法庭的成立倾注如此大的改革热情?背后存在何样的动力支撑?笔者以为，环保法庭改革从兴起到蓬勃、从点到面的发展原因有:

首先，生态环境保护的现实之需。以清镇环保法庭为例，清镇市辖区内聚集了11 条河流和3个大型湖泊，承担着贵州省省会贵阳市主要饮用水源地功能。其中红枫湖和百花湖主要湖面处于清镇市行政区域内，上游则处于其他行政辖区，因行政区域交叉管理、行政执法不统一等原因，红枫湖污染治理一直缺乏力度，水体水质呈恶化趋势，严重影响群众饮用水质量和身体健康。自然地理条件和生态环境恶化的现实因素是清镇市法院展开改革的重要背景和现实。这在云南昆明、江苏无锡等地方司法机关倾注大量热情成立专门环境审判组织的改革探索中同样可见。

其次，环境纠纷高增长的严峻压力。近几年来，中国环境状况公报的权威发布均表达出“全国环境质量状况总体保持平稳，但形势依然严峻”的态势，而全国环保系统办理环境信访案件数一直处于高位。影响公众选择环境纠纷解决方法的因素虽然较多，但随着公众法律维权意识的提高，司法会成为越来越多人的选择，法院环境案件受理压力也会随之增加。环境案件的特殊性、复杂性决定环境纠纷的解决应有别于传统的民事、行政、刑事纠纷，现行的审判机制无法很好地适应环境案件的审理需要，是学界和实务界的共识。环保法庭的成立就担负着重要的改革期望，即通过机构的专门化引领环境司法供给资源的优化，弥补既有环境司法保护机制短板和缺陷。

再次，上级司法机关正式与非正式的肯定与支持。在清镇环保法庭的筹备与成立历程中，可以发现，最高法院副院长现场调研后对巡回法庭的肯定和对法院在保护地方环境中发挥真正作用的要求，对环保法庭成立的重要推动作用;而贵阳市中院和贵州省高院对成立环保法庭的高度重视和协调，无疑对清镇市环保法庭的最后成立有实质意义。跳出地方法院改革的个案图景，将目光转向最高司法机关，最高法院2010 年7 月关于“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”的规定，给予了地方法院设立专门法庭虽非法律层面上的合法性肯定，但某种意义上却是最高司法机关对地方法院改革实践的正式认同和司法政策上的明确许可。

最后，地方司法机关政绩追求的行动策略。政绩是衡量地方党政机关尤其是机关领导者履职期间工作成绩的一个重要标准。“在司法系统，司法改革是出政绩的最广大资源，是出政绩的取之不尽、用之不竭的资源。”因此，在这样的逻辑之下，创新改革成为地方法院“出政绩”需要激励下的自然策略。如各地环保法庭在民事诉讼法修正案正式实施前，在环境公益诉讼制度方面的创造性改革，不仅国内主流媒体争相报道，更成为其他环保法庭的学习经验和最高司法机关的宣传典型。当然，地方法院如此的改革勇气才推动了活跃的改革尝试，也对推进环境审判改革具有确实的试验价值和实质意义。如果说，环境污染的严峻压力是地方法院启动环境司法专门化改革的直接动因，地方司法机关对司法治理环境特殊功能的敏锐洞察力及对环境纠纷解决现实之需的及时回应力是内在条件支撑，那么，上级机关包括最高司法机关的正式与非正式的支持是地方法院改革的外在动力支持，而政绩机制则是普遍的外在激励机制。

三、我国环保法庭地方性改革的现状分析:问题与原因

在某种层面上而言，环保法庭的成立，既能回应社会对环境资源司法保护的期待，也对促进司法在保护治理环境、解决环境纠纷和实现环境正义方面的优势功能发挥具有重要意义。但与环保法庭数量与日急增相悖的是，当前我国环保法庭地方性改革，面临着案源少、审判难、执行难、鉴定难等普遍性问题。

首先，专门环境审判机构的无序设置。据不完全统计，截至2014 年7 月，全国共有20 个省(市、自治区)设立了150 个专门审判机构。其中，基层法院设立的环境资源审判机构多达105 个，占总数的70%，中级人民法院有35 个，占23．3%，高级法院有9 个，占6%。而另有数据显示2010年10 月全国共有专门环境审判组织49 个，但到2014 年4 月全国有18 个省份设立了309 家专门环境审判组织，这一统计数据表明环境审判组织四年间数量增长了6 倍左右，发展速度令人震惊。但就规范性角度而言，我国《人民法院组织法》仅规定了基层人民法院可以根据地区、人口和案件情况设立派出法庭，实践中部分地方基层法院却以审判庭形式设立专门环境审判机构，如福建柘荣县、南靖县法院。从机构名称上看，“环境保护审判庭”、“生态保护庭”、“生态资源审判庭”等不同名称百花齐放而规范性欠缺。另外，地方法院专门环境审判机构的设立大部分是环境现实所迫之举，其潜在规律是哪里的环境污染问题严重，哪里就会设置环保法庭，未从宏观上去把握环境污染损害和环境损害救济的流动性和长期性特征，其实用主义倾向明显。

其次，具体改革措施的合法性危机。改革必定会涉及对现有制度的变革，或是对现有制度遗漏或缺失的弥补，或是对现在制度不足与问题的完善，否则改革的目标无从实现，改革的价值也就不大。在改革的具体技术层面，为保证改革的有效实施，制定“工作意见”、“实施方案”之类的司法文件是地方司法机关的通常策略，以对改革进行总体控制并对具体案件进行操作指引，以避免无序与混乱，环保法庭改革也不例外。但是，以现行法规定为制度考量逻辑，地方法院的改革方案中本文前述的第三种创新突破型改革举措，就存在着合法性问题。以环境公益诉讼制度为例，在民事诉讼法未修改前，缺乏明确法律规定的情况下，昆明市出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》、无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》对环境公益诉讼的主体资格、管辖范围、诉讼费用等问题进行了规定，明确了检察机关可以采用支持起诉、督促起诉、起诉等方式保护环境民事公益;而贵阳清镇环保法庭，尝试着扩大环境公益诉讼适格原告范围，受理了在全国都较有影响的行政机关“两湖一库”管理局诉被告天峰化工有限责任公司污染侵权环境公益民事诉讼案、环保组织中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心诉乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案、公民个人蔡长海诉龙兴光环境公益诉讼案、检察机关贵阳市检察院诉熊金志等水资源保护区内修建违章建筑案。如此，受环保法庭改革“自下而上”自我主导模式和明显实用主义改革倾向的影响，导致程序规则地方化问题，改革措施的合法性值得商榷。而突破现行法律框架的自主探索既违背程序规则的内在本质规律，也会损害诉讼程序制度的基本价值。

再次，纠纷解决实效的现实落差。优化司法资源，有效化解与日俱增的环境纠纷，是专门环境审判组织成立的基本目标。但是环保法庭数量急剧增长之势下，环境案件的实际受案量不足，有的环保法庭在各种压力之下审理着与环境纠纷无关的案件，甚至有的环保法庭因成立多年无案可审而撤销。案源少、实际受案量与环境纠纷之间存在巨大落差是环保法庭存在的普遍性问题。以清镇市环保法庭为例，2008—2012 年环保法庭受理各类环境保护案件528 件，刑事案件是目前环境法庭受理案件最多的类型，次之类型是行政非诉审查案件，民事案件显著较少，三大类型案件占比失衡分别为86%、7%、7%。同期，贵州省全省法院受理各类环境纠纷4109 件，其中环境刑事案件2935 件，环境民事案件926 件，环境行政案件248 件，三大类型案件分别占比为71%、23%和6%。但贵州省环境行政执法机关同期受理的环境纠纷投诉共计11 万余次，是进入诉讼程序环境民事纠纷的118 倍。可以发现，环保法庭的成立并未实现化解环境纠纷，救济环境侵权的改革目标，尤其是推动环境公益诉讼改革的理想。环保法庭的跟风式成立，演变成地方法院表达司法在治理环境、化解环境纠纷的决心和增强司法公信力、提高法院权威的一种方式，“环境纠纷高倍剧增，环保法庭却无米下锅，环保法庭的出现充满了更多的象征意义，更大的功效不在于审理环境纠纷，更多地在于宣示有了专门的环境纠纷的审理机构，为以后审判体制改革和机制的转变埋下了伏笔”。

最后，环保法庭改革概念共识却内涵薄弱。七年多来改革的运作实践表明，环保法庭改革在概念层面已取得理念共识，专门环境审判组织纷纷成立，但是，仅停留在成立专门环境审判组织即是环境司法专门化的较浅改革层次。环境司法专门化核心要素——专门环境诉讼程序规范化和实质化的系统改革缺失。即使各地环保法庭在环境公益诉讼、环境案件执行规则及环境案件判决方式方面大胆突破的创新举措，取得了一定的纠纷解决实效，但未能转化为正式法律规则，也仅仅表现为一种百花争艳式的地方性经验。如在各地法院实践证明行之有效的检察机关提起环境公益诉讼制度，在民事诉讼法和环境保护法的再修正过程中，未能被立法机关吸取。与此同时，环境审判队伍专业化程度不高，绝大部分地方法院是从原来三大审判业务庭中抽调法官组建专门法庭，大多缺乏环境法及相关专业背景知识。虽然，有的法院积极寻求外部支持，如清镇市法院的专家咨询委员会制度、环保专家人民陪审员制度等。但是，这种通过审判资源外部植入方式来解决可能引发的环境审判人力资源欠缺问题，并不利于环境司法专门化改革的可持续发展。

总体而言，应当肯定，地方法院频繁改革举措和地方特色的探索尝试，对我国环境司法专门化改革的推进积累了丰富的地方性经验，也检验了部分理论研究的实践正确。但是，我国环保法庭改革的基本范式是一种典型的“自下而上”式推进方式，改革路径是先机构后规则的模式，在专门审判机构数量大范围上升的表象之下，先成立专门审判机构而后自我主导式的改革探索，呈现出形式大于实质的特征;从改革的实质内容上看，由于缺乏顶层设计和宏观指导的环境审判改革，自下而上改革范式受到现行法律、司法体制的诸多制约，环境司法专门化核心要素——专门环境诉讼程序规则的缺失，某些看似具有积极意义的程序性改革举措，在某种意义上，却表现出极大的无序特征和合法性危机。加之，环境审判队伍专业化程度不高，环境司法的专业性受到严重减损，影响环保法庭的纠纷解决实效，逐渐导致环保法庭改革可持续发展的内涵供给不足，而偏离改革的目标。而摆脱改革所面临的现实挑战，探寻环保法庭改革的未来超越，必须正视当前改革面临困境的主要原因:第一，自下而上的改革范式具有较强的自主创新和改革魅力，但缺乏顶层设计的宏观统筹，导致改革存在一定的无序和盲从。虽然，最高司法机关2010 年《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》和2014 年《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》两个司法文件先后出台，对具体制度改革进行了某种意义上的积极肯定，但对未来环境司法专门化的改革，缺乏深层次的宏观设计与统一规划，对具体实施框架和推进步骤缺乏整体指挥。第二，环保法庭的成立，担负着环境司法改革的重要期待，在上级部门正式与非正式的支持下，社会对改革的期待与改革自身的政治正确性给改革创造了较普通法庭更多的灵活空间，但从长远来看，在政绩激励机制下自我主导的改革范式，会带来具体改革的形式主义、盲目性和非合法性问题。第三，对环境司法专门化的内涵没有深刻而统一的认识。何为环境司法专门化之“专”?这本应是环保法庭改革首先必须厘清的先决性问题。对这一命题内涵的认识，直接关系到环保法庭实质内容的设计和规划。但在理论研究和实务界对此问题的认识，却存在一定争议。如王树义教授指出，环境司法专门化，是指国家或地方设置专门的审判机关，或者现有的人民法院在其内部设置专门的审判机构或组织对环境案件进行专项审理。从这个意义上来讲，环境司法专门化亦可称环境案件审判专门化。这一观点得到实务界部分人士的认同，认为环境司法专门化亦即专业化环境保护审判组织的设立。但另有学者认为，环境司法专门化包括审判组织的专门化和专门环境诉讼制度或环境案件程序规则的专门化。对环境司法专门化内涵认识的这一差别，就直接影响了环境司法专门化改革实践中，在改革内容上的对专门机构成立的侧重而对专门程序规则规范改革的重视程度不够。

四、我国环保法庭改革的未来发展:经验与超越

设立专门审判机构处理环境案件已是一种国际化趋势，截至2013 年全球已有42 个国家或地区成立了超过500 个环境法院(庭)。我国环保法庭改革的地方性探索，在具体实施中尽管存在着诸多技术性问题。但毋庸置疑的是，从发挥司法的积极功能应对地方环境损害问题的经验层面出发，地方改革经验对推动我国环境审判制度改革，完善我国相关法律制度均有着积极意义。因此，挖掘地方经验、合理改革路径、提升改革内涵应是未来实质推进环保法庭改革超越的基本思路。

第一，重塑环保法庭的改革范式。中国司法改革的基本范式是“自上而下+自下而上”相结合的双向推进范式，其基本优点在于:自上而下的决定改革方向、提供指导意见与组织推广模范典型，自下而上落实改革方案、主动创新和提供成功经验。环保法庭未来改革的推进，需要重点强调“自上而下”的顶层宏观设计和统筹监督。最高《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》出台，从环保法庭的设置框架、环境公益诉讼制度、环境审判员队伍建设等方面予以更明确的指导性规定。但是，从改革的规范性角度，还需要中央立法机关对相关法律的配套改革，确定并授权改革的统一领导机关和监督机关，尤其是对诉讼程序规则方面突破现行法律框架的地方化改革予以明确规定，对改革的试行时间范围予以阶段性控制，避免改革的自生自发与混乱无序状态。地方司法机关在制定并实施创新改革方案前，应当向改革领导机关报告;改革方案试行时间届满后，应当由有权机关进行评估和总结，以决定是否通过立法渠道上升为法律规则。

第二，合理环保法庭的改革路径。就域外经验而言，无论采用何种形式的专门审判机构，均是首先通过立法明确规定了其受案范围、审判规则及人员组成，然后再进行相应的组织机构设立。如1980 年，美国新南威尔士州根据1979 年制定《土地和环境法院法案》和《环境规划与评估法》成立了环境与土地法院;1990 年，佛蒙特州根据1989 年州议会《统一环境执行法》创立了佛蒙特环境法院。反观我国环保法庭改革路径，与其是完全不同的策略。环境司法专门化之专的核心要素是环境诉讼特别程序规则，专门审判机构的设立仅是改革的组织载体，因此环保法庭改革必须注重内涵提升。从改革路径的选择上，应当首先从环境诉讼特别程序规则的完善入手，对目前实践证明有价值的环境诉讼程序规则通过立法渠道上升为法律规则。

第三，规范环保法庭改革的组织载体。环境司法专门化组织载体不仅是环境纠纷的审判机关，更是环境司法专门化改革推进的具体实施机构。因此，其具体组织形式应根据各地方的具体情况，灵活采用合议庭、审判庭、派出法庭或巡回法庭等形式的专门审判组织，而不能等同视之或一刀切。但是在专门环境审判组织的名称上应当统一，鉴于最高法院环境资源审判庭的名称，地方法院系统相应采用“环境资源+合议庭、审判庭、派出法庭或巡回法庭”的表达方式。对专门环境审判组织司法管辖范围的确定，应打破行政区划，合理集中管辖。对于部分地方人大代表或政协委员的议案提出直接成立环保法院的改革思路，笔者认为，环境法院的成立涉及到国家司法体制和法院体制的相应改革，应待各方面时机成熟时再考虑。

第四，强化环保法庭改革的智力支持。以事实为依据，以法律为准绳是我国三大诉讼法所坚持的共同基本原则。法官是法律专家，而环境案件专业性、技术性和科学性强的特征决定了，对审判人员相关环境科学技术专业知识的要求较高。除专家证人制度和人民陪审员制度可以作为专业法官环境科学技术知识欠缺的补强外，从法律审判的三段论推理逻辑和环境案件事实认定和法律适用的准确性保障角度，加强对现有法官专业技能的培训。同时，将地方性改革中的成功经验——环保专家咨询委员会制度予以提升并在全国范围内推广，同时由统一行政机关登记审核，实行环保咨询专家管理制度，建立咨询专家库。

第五，精细环境诉讼特殊程序规则。笔者以为，从纠纷解决机制的要素和环境纠纷的特殊性入手，保障环境审判改革应然目标的实现和具体举措的顺利实施，环保法庭改革应当包括环境审判组织、审判人员和审判程序规则三个方面的专门化;其中，环境审判组织专门化是组织载体，审判人员专门化是智力保障，审判程序规则专门化是实质核心。目前全球各地专门环境审判机构存在着个体差异，但与传统审判组织相比，共性化的优势特征就在于其高效的环境诉讼专门程序规则，包括:放宽适格当事人资格、降低诉讼费用、利用科学技术专家支持、广泛采用替代性纠纷解决方法、高效的案件管理和专门操作规则等。未来实质推进我国环境审判改革的重中之重即是环境诉讼专门程序规则，值得更为精细的专门研究。限于文章的篇幅和主题限制，本文仅提出有关改革的基本思路:一是关于环境审判模式。环境纠纷形成原因上的交叉性表明，若严格按照民事、行政或刑事诉讼分开解决的救济途径，对环境合法权益救济的有效性会减损，尤其是根据刑事或行政附带民事诉讼中，先刑事或行政而后民事的诉讼规律，会导致环境污染的治理或损害的修复的滞后性，“整体式诉讼救济”是应然之举。实践证明可行的“四合一”或“三合一”模式，应予以坚持，但从审判管理流程上应当更加精细而合理。二是关于环境诉讼管辖。打破行政区划和法院层级，以自然区划为主，合理集中环境民事案件管辖权的实践经验应当坚持。同时，对行政诉讼和刑事诉讼的管辖确定规则进行配套改革。三是关于环境公益诉讼。适当扩大适格原告主体资格，以诉的利益作为适格原告主体资格的判断标准，吸收检察机关提起环境公益诉讼的成功实践经验，探索检察公益诉讼制度，并对环境公益诉讼具体程序如管辖级别、职权主义与当事人主义的交叉采用、胜诉判决既判力规则、调解协议公告程序进行更具体的程序规范。四是关于环境侵权案件证明责任规则。在我国民事诉讼证据规定的环境污染损害赔偿案件证明责任倒置规则的框架下，减轻当事人的损害结果或损害赔偿数额的主张责任和证明责任，但当事人就损害结果与污染行为间的因果关系有初步证明的必要。五是坚持公正、高效和廉价解决环境纠纷的司法理念，吸收目前改革中广泛实践的先行调解、中立评估、特聘调解、司法确认、提前介入等有益经验，采用替代性纠纷解决机制加快案件处理进度、降低诉讼成本。