论同意套牌人对套牌机动车肇事的赔偿责任——以公、私法的关系为视角

张家勇

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

一、引 言

最高人民法院第五批指导案例19 号，即“赵春明等诉烟台市福山区汽车运输公司卫德平等机动车交通事故责任纠纷案”，确立了将机动车号牌出借他人套牌使用，或者明知他人套牌使用其机动车号牌不予制止的机动车所有人或者管理人，应与套牌机动车所有人或管理人承担连带责任的裁判规则，发展了最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释(2012)19 号)第五条关于同意套牌机动车所有人或管理人与套牌机动车所有人或管理人承担连带责任的规定，意在“通过增加机动车号牌出借人的违法成本，遏制机动车套牌的违法行为，切实维护被害人的合法权益和机动车管理秩序，促进道路交通安全”。

值得注意的是，该案原两审法院都只是依据同意套牌的事实而确认了同意套牌人的连带责任，未就连带责任提出任何进一步理由。连带责任的理由是由该指导案例的编写者补充添加的:即明知他人套用自己的机动车号牌而不予阻止，且提供方便，纵容套牌货车在公路上行驶，其行为已属于出借机动车号牌给他人使用的情形，该行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》等有关机动车管理的法律规定。将机动车号牌出借他人套牌使用，将会纵容不符合安全技术标准的机动车通过套牌在道路上行驶，增加道路交通的危险性，危及公共安全。套牌机动车发生交通事故造成损害，号牌出借人同样存在过错，对于肇事的套牌车一方应负的赔偿责任，号牌出借人应当承担连带责任。至于同意套牌行为是否属于出借号牌的行为，出借号牌的行为违反了道路交通安全法等法律的何种规定，以及肇事机动车是否符合安全技术标准等，无论是该案的裁判者还是指导案例的编写者，都没有予以明确。这种含混的表述方式，从法律论证的角度无疑是令人遗憾的。

不过，该案凸显的问题尚非止于责任基础的证成方面。从指导案例19 号“裁判摘要”所指出的规范目标来看，“切实维护……机动车管理秩序，促进交通安全”系属典型的公法管制目标。最高人民法院案例指导办公室释明如下:套牌机动车社会危险性极大，必须用司法裁判的手段促进实现公法上的管理功能。就此，或许应当认为，该指导案例真正的“指导意义”本不在于确认同意套牌人连带责任之私法意义，而在于确立一种经由私法手段实现公法管制目标的司法先例!

通常而言，民事责任需依循私法制度本身之逻辑予以确定，而不得将公法管制目标直接转换为私法责任，否则将混淆公法、私法之界分与规范功能。由此，针对指导案例19 号所确立之裁判规则，至少有以下几个问题值得关注:同意套牌行为的法律属性为何?同意套牌行为是否属于交通事故责任法上应当担责的行为?作为私法的侵权法如何成为打击套牌行为的有效工具?用私法手段实现公法管理功能应如何加以限制?

二、同意套牌行为的法律性质分析

(一)机动车号牌的法律地位与功能

机动车号牌是指在法定机关注册登记的准予机动车上路行驶和对机动车进行识别与管理依据的法定标志。

取得机动车号牌是机动车获取上路许可的条件，《道路交通安全法》第8 条规定:国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上路行驶的，应当取得临时通行牌证。

同时，机动车号牌还是交通管理部门对机动车进行识别和管理的依据。根据公安部交管局公布的数据，截至2013 年底，包括汽车、农用车在内的全国机动车数量已经突破2.5 亿。在工业化大生产的背景下，每一款车的生产量都数以万计，很难通过机动车的车型、颜色等外观特点来对不同的机动车进行区分和识别，这就加大了对机动车进行管理的难度。机动车牌号作为机动车的识别码具有唯一性，将记载了机动车牌号的号牌悬挂在机动车车身的前后，可以实现对机动车的识别。此外，机动车牌号又与机动车所有人相对应，从而可以通过机动车牌号确定该机动车的所有人。因此，机动车号牌具有机动车上路许可和机动车识别与管理依据的双重功能。

(二)套牌行为的法律性质

套牌，是指非法套取或者伪造其他车辆号牌以及行驶证等手续的行为，套牌后上路行驶的车辆被称为套牌机动车。一般认为，使用伪造、变造的机动车号牌，使用其他车辆的机动车号牌，使用欺骗、贿赂手段取得机动车号牌的机动车均可称为套牌机动车。

套牌机动车扰乱公安机关对机动车的管控，破坏交通安全秩序，以及惩处车辆违法违规行为和事故处理的难度，并损害真正的号牌登记车辆所有人的利益。因车辆属于拼装车、报废车或者其他不符合安全技术标准无法通过合法渠道取得机动车号牌，而通过套牌来取得该机动车的上路资格，还会增加交通事故发生的概率。因此，依据《道路交通安全法》第九十六条规定，套牌行为是被明确禁止的应受处罚的行政违法行为。

不过，依据法释(2012)19 号第五条的规定，套牌行为本身并非民法上应当担责的违法行为，仅当套牌机动车因交通事故致人损害且属于套牌机动车一方的责任时，套牌机动车所有人或管理人才对受害方承担赔偿责任。

(三)同意套牌行为的法律性质

套牌行为就其发生来看，可以分为两种情况，一种是在被套牌机动车所有人或管理人不知情的情况下实施的套牌行为，另一种是经被套牌机动车所有人或管理人允许(含默许)的情况下实施的套牌行为。据此，同意套牌行为是指，机动车所有人或者管理人将机动车号牌出借他人套牌使用，或者明知他人套牌使用其机动车号牌不予制止的行为。

与套牌行为不同，同意套牌行为并非《道路交通安全法》上为应受处罚的行政违法行为，国务院《道路交通安全法实施条例》及公安部《道路交通安全违法行为记分分值》均未规定对同意套牌人的处罚。准此而言，依据《行政处罚法》第14 条所确立之“法无授权即禁止”的行政处罚原则，同意套牌行为非应受处罚的行政违法行为。指导案例19 号“裁判理由”认为，同意套牌行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》等有关机动车管理的法律规定，值得商榷。

与套牌行为相同，依法释(2012)19 号第五条后段之规定，同意套牌行为只有在套牌机动车发生交通事故且属于机动车一方的责任时，方属应当担责的行为。并且，因同意套牌人并非造成事故者，故其所承担的责任具有为他人行为负责的属性。

问题是，同意套牌行为在何种意义上构成侵权法上应当担责的行为呢?

三、同意套牌行为与交通事故责任

(一)前提讨论:机动车交通事故责任的责任基础

我国《道路交通安全法》第76 条规定，机动车发生交通事故的，在机动车交通强制责任保险责任限额范围内实行无过错赔偿，仅就交通强制保险不足部分，才依照侵权责任规则分配损害。据此，在无过错责任的范围内，机动车交通事故责任是以机动车运行本身内在的危险为其责任基础。由于前述无过错责任以交通强制责任保险的方式加以解决，故与通常侵权责任有别，性质上为一种法定责任而非侵权责任。就侵权责任而论，机动车之间发生交通事故的，采过错责任标准，理论与实务就此并无争议。有争议者，当机动车与非机动车、行人之间发生交通事故的，现行法系采纳何种归责标准。一种意见是实行过错推定和严格责任相结合的归责标准，即机动车一方在10%限额内承担无过错责任，其余实行过错推定。另一种意见是采纳无过错责任，并在非机动车驾驶人、行人一方存在重大过失时减轻机动车一方责任，在故意时免除机动车一方责任。过错推定具有强化过错责任的意义，属于介于过错责任与无过错责任之间的中间责任，其与无过错责任或严格责任之区别，主要在于免责事由的范围有无限制方面:过错推定只需证明自己无过错即可免于责任承担，而严格责任或无过错责任只有在法律规定的情况下才能免于责任承担。因此，从文义来看，就《道路交通安全法》第76 条第1 款第2 项持过错推定与无过错责任结合的解释结论更为妥当，否则，第76 条第1 款第2 项后段10%的限额规定与前段、中段的规定就无法协调。因为，一方面认为第76条第1 款第2 项前段为机动车一方无过错责任的规定(适用于全部情形);另一方面又以机动车一方无过错为由规定责任限额(适用于部分情形)，要么造成逻辑冲突，要么造成90%责任部分无归责标准规定之状况，无论哪种后果，均非妥适。相反，将前段解释为过错推定，后段就成为对前段的限制，也就是所谓对机动车一方在90%范围内实行过错推定，在10%范围内实行无过错责任，以此反映出立法政策上的权衡色彩。

如果上述理解成立，那么，在实行过错责任范围内，机动车交通事故责任的基础就不在于机动车运行本身，而系机动车运行支配行为的缺陷。作为例外，我国《侵权责任法》第51 条规定了买卖拼装或已达报废标准的机动车的无过错责任。值得注意的是，此种无过错责任与道路交通安全法第76 条规定的无过错责任有所不同:道路交通安全法第76 条规定的无过错责任以被允许的机动车运行危险为基础，而侵权责任法第51 条的无过错责任则以不被允许的运行危险为基础。正是由于这种差异，后者不论在主体类型还是责任限额上都表现出责任加重的特征。

就本文讨论的主题而言，理论上常被忽略的问题是，机动车之间发生交通事故致第三人损害时，应如何确定归责标准。由于《道路交通安全法》第76 条有关交通事故责任的判定以交通事故的发生，也即以机动车之间或者机动车与非机动车、行人之间碰撞引发的损害事故为规范对象，因此，机动车相互碰撞致第三人损害的情况宜区分两种情形加以不同对待:如果机动车之间碰撞造成机动车上人员损害的，应当依据《道路交通安全法》第76 条第1 款第1 项处理，机动车一方与受害第三人之间应适用过错责任标准(受害方依合同责任向机动车一方主张权利的除外);如果机动车之间碰撞造成车外无关之第三人损害的，则应依据第76 条第1 款第2 项处理。据此，因指导案例19号所涉纠纷属于机动车之间发生交通事故致一方车上人员损害，且不存在《侵权责任法》第51 条的适用情形，故应以《道路交通安全法》第76 条第1 款第1 项为依据。

(二)同意套牌行为与交通事故的发生

欲辨明同意套牌行为与交通事故责任之间关系，必先辨明套牌行为与交通事故的发生之间关系。

现实生活中套牌现象情况复杂，机动车所有人实施套牌行为的目的多种多样，套牌的具体情形也各不相同。以套牌行为对机动车上路行驶的潜在危险性为依据，可以将套牌机动车分为达标套牌机动车和不达标套牌机动车。达标套牌机动车是指符合安全技术标准的套牌机动车，不属于拼装车、报废车，并不存在其他不符合安全技术标准的情形。此类套牌机动车往往具有依法取得机动车号牌上路行驶的可能，因为非安全性方面的原因而实施套牌，所以，如其上路行驶过程中发生交通事故，损害发生机制与取得有效牌证之机动车肇事情形即无不同。不达标套牌机动车是指拼装车、报废车或存在其他因不符合安全技术标准而无法向车辆管理所申请注册登记取得机动车号牌的套牌机动车。在这种情形下，套牌行为使得该类原本不能上路的机动车具有了上路的可能性。不过，对于这类肇事套牌机动车，仍有必要进一步明确车辆不达标与交通事故的发生有无关联。虽然机动车存在不达标的情况，但是，如果交通事故的发生与机动车是否达标无关，也即该机动车潜含的安全问题对事故发生并无原因力，那么，其与达标套牌机动车就具有类似性，同样与交通事故没有特殊联系。因此，只有套牌机动车不符合安全技术标准，且该种不符合与交通事故的发生存在因果关系，才能认为套牌行为与交通事故的发生存在过错责任意义上的因果关系。

作如上理解的理由在于，如果机动车本身有上路行驶之客观条件，且交通事故责任不以机动车上路行驶存在潜在致害危险为基础(即采过错责任而非危险责任或无过错责任)，那么，驾驶未经合法登记的机动车的行为尚不满足侵权法意义上的违法性。因为，机动车登记的目的不在于减少上路行驶的机动车总量，而在于避免不符合安全技术标准的机动车上路行驶，只有后者才与交通参与人的民事权益相关。同时，交通事故责任的确定以运行支配(驾驶行为)与运行利益(驾驶利益)的归属为损害分担基础，该判断与过错责任尤其相洽，所以，即使参与交通的机动车事实上不符合安全技术标准，也仅在机动车不符合安全技术标准与交通事故的发生存在因果关系时，驾驶不符合安全技术标准的机动车上路行驶才成为侵权法上应当担责的行为。

相应地，同意套牌行为也仅基于与套牌机动车所有人或管理人连带责任相同的责任基础，即在套牌机动车不符合安全技术标准且属于引起该事故的原因时，才属于侵权法上应当担责的行为。

(三)同意套牌行为与受害人救济障碍

如果交通事故的责任人不是被立即发现的，通常就需要借助追踪机动车号牌的方式以发现真正的责任人。要是肇事机动车为套牌机动车，这种发现机制就无法顺畅运行。因此，在套牌行为与同意套牌行为具有阻碍受害人求偿效果的意义上，将其认定为一种侵权法上应当担责的行为是完全可能的。也就是说，即使不是损害的造成者，单在阻碍求偿的意义上，其行为就已经为满足侵权行为的违法性提供了条件，如果该等行为同时满足故意要件(就套牌行为与同意套牌行为而言恰恰如此)，违法性的证成更不成为障碍。如此一来，套牌机动车所有人或管理人以及同意套牌人应在受害人无法或难以查明责任人时承担补充责任。

如果是这样，套牌行为与同意套牌行为的责任就不应与肇事驾驶人(机动车使用人)的责任相提并论。如果应当对交通事故的发生负责的机动车使用人事实上已被确定，套牌机动车所有人或管理人以及同意套牌人就不应与机动车使用人承担连带责任，因为，在这种情形下，套牌人与同意套牌人并未事实上阻碍受害人对机动车使用人的求偿。退一步讲，即使在这种情况下仍然要确定他们的侵权责任，也只有在其增加受害人寻找责任人的花费范围内承担赔偿责任。

(四)中间结论

根据现行法，机动车之间发生交通事故致第三人损害的，应依《道路交通安全法》第76 条第1款第1 项采纳过错责任标准，实践中也是按照过错原则来确定责任的。从指导案例19 号所涉案例来看，在分配肇事机动车与受害人一方责任时，应适用过错原则。依据过错原则，机动车上路行驶本身并不满足交通事故责任归责性的要求，只有违反交通管理规范的运行支配行为(驾驶行为)才是归责的基础，因此，仅当套牌机动车不符合安全技术标准且属于引起交通事故发生的原因时，同意套牌行为才能成为应当担责的侵权行为。虽然在作为受害人救济障碍因素的意义上，同意套牌行为满足归责要求，但在责任承担上，同意套牌人要么仅承担补充责任，要么仅就增加的受害人花费承担直接责任。无论从何种意义上，指导案例19 号所确立的规则，即同意套牌人与套牌机动车所有人或管理人就套牌机动车一方应承担的全部责任无条件承担连带责任，其根据均为不足。

如果同意套牌人无条件承担连带责任的规则无法在私法内部证成，那么，其根据就只能在私法外求得。

四、同意套牌人连带责任与机动车管理秩序

(一)从交通事故责任行政认定规范看同意套牌人的连带责任

一般而言，交通管理部门对事故责任的行政认定通常是法院确定交通事故责任的主要依据。根据国务院令第405 号第91 条之规定，交通事故发生后，公安机关交通管理部门应根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。另根据《道路交通事故处理程序》(公安部令第104 号)第46 条第3 款之规定，省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。从这些细则或标准中，我们或许可以获得某种启发。

我们利用北大法宝数据库和互联网检索到四川、山东、北京、安徽、福建、湖北等六省市的交通事故责任认定规则或标准。通过分析这些规则和标准，我们发现，有以下几个方面值得注意:其一，被分配责任的交通参与行为原则上限于违反机动车通行规定的行为，包括违反载客或载货规定、停放规定的行为。这些行为主要是对事故的发生(侵害)有引起作用的行为，但也涉及对损害本身有参与作用的行为。前者如违反右侧通行、让行、会车或掉头、倒车等规定而引发交通事故的行为，后者如违反货运机动车载客禁令的行为。这表明，交通事故中的过错行为同时包括致害行为的过错与引发损害的过错两个方面，与侵权法上通常强调侵害结果指向的过错有别。其二，部分地方规定根据“过错”行为的严重程度而加重责任分配。如规定依一般标准确定双方当事人责任后，任何一方当事人有饮酒后、未取得机动车驾驶证驾驶机动车行为的，加重其一级责任(已确定为主要责任或全部责任的，不再加重责任)。其三，部分地方规定，当存在引发交通事故的“隐患型行为”时，其也被作为分配责任的基础。例如，《安徽省道路交通事故当事人责任确定规则(试行)》第三条规定，如存在驾驶人不具有安全驾驶车辆的能力以及驾驶车辆存在安全隐患等行为，即使在难以避免的交通事故中也将被分配次要责任。“隐患型行为”的范围极其宽泛，不仅无证驾驶或酒后驾驶以及服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶机动车的行为，而且患有妨碍安全驾驶机动车的疾病或过度疲劳仍继续驾驶机动车、驾驶时拨打接听手持电话、驾驶时观看电视及有其他妨碍安全行车的行为甚至不文明驾驶行为等也都被认为属于隐患型行为。其四，与前述过于宽泛的责任认定规定不同，各地均未将机动车无行驶证、套牌行为规定为应当担责的行为(更无同意套牌人承担责任的规定)。

鉴于各地方规定在确定交通事故责任方面并不完全统一，它们在对待无行驶证驾驶、套牌行为与同意套牌行为方面所表现出的高度一致性就特别引人注目。这样做无疑贯彻了国务院令第405号第91 条所确立的责任认定标准，将事故责任的认定限定在与机动车运行支配行为相关的范围内。毕竟，前述行为均非机动车运行支配行为。

不过，交通事故责任行政认定规范排除套牌行为及同意套牌行为责任的做法，并不意味着其在相关司法裁判中也具有决定性。按照最高法院公报案例，即“葛宇裴诉丘县汽车运输公司、中国人民财产保险股份有限公司周口市分公司、中国人民财产保险股份有限公司沈丘支公司道路交通事故损害赔偿纠纷案”的“裁判摘要”所示，“交通事故认定书是公安机关处理交通事故，作出行政决定所依据的主要证据，虽然可以在民事诉讼中作为证据使用，但由于交通事故认定结论的依据是相应行政法规，运用的归责原则具有特殊性，与民事诉讼中关于侵权行为认定的法律依据、归责原则有所区别。交通事故责任不完全等同于民事法律赔偿责任，因此，交通事故认定书不能作为民事侵权损害赔偿案件责任分配的唯一依据”。这意味着，被交通管理部门认定为不负交通事故责任的行为，在司法裁判中仍可能被认定为应当承担侵权责任。问题是，试图通过区分交通事故责任司法判定与行政认定以确立更加宽泛的交通事故责任，并未从正面回答如下问题:既然立法上已经规定交通事故责任以运行支配行为为原则，为何不属于运行支配行为的套牌行为与同意套牌行为还是能够引发连带责任?

(二)指导案例19 号裁判理由再检视

根据最高人民法院案例指导工作办公室对指导案例19 号推选经过的介绍，不难看出，就同意套牌人无条件承担连带责任的规则，最高人民法院并非是从责任构成原理的角度论证其正当性，而更多关注的是套牌行为的危害性。依其说明，套牌行为的危害性主要表现在四个方面:一是扰乱公安机关对公共安全的管控，制造不稳定因素;二是扰乱运输市场经营秩序;三是扰乱国家经济秩序;四是损害真实车主的合法权益。在同意套牌场合，第四个方面的危害性失其意义，故指导案例19号意图通过“增加机动车号牌出借人的违法成本”遏制套牌行为的目的正当性，对于同意套牌人而言就仅限于套牌行为危害性的前三个方面。

应当看到，即使套牌行为的确具有前述危害性，也不意味着就能证成无条件施予同意套牌人连带责任的正当性。例如，就扰乱运输市场经营秩序与国家经济秩序而论，如果说套牌人因逃避各种税费而能够从事低价竞争，造成运输市场恶性竞争，扰乱了经济秩序，这也只提供了依税法或交通运输管理规定对其进行行政处罚的基础，与套牌机动车是否因交通事故造成他人人身、财产损害并应承担责任没有关联性。从套牌行为与交通事故的关系看，虽然套牌机动车因违法发现成本增加而有提升交通事故发生概率的可能性，但是，国家对套牌机动车的查处(如扣留机动车、罚款、拘留甚至处以刑事责任)则会在相反意义上促其避免事故的发生，因此，在没有进一步的证据前，尚难断言套牌机动车具有更高的引发事故概率。尤其需要强调的是，除侵权责任法第51 条规定情形外，交通事故责任并非以存在事故危险为归责基础，而是以运行支配和运行利益归属为归责基础，不论事故发生概率高低如何，均非归责的当然理由。至于套牌机动车因无保险而增大受害人求偿无果的可能性，也仅涉及责任承担问题，以之论证责任成立则属牵强。

概而言之，最高法院关于套牌行为危害性的说明，最多指出了国家对套牌行为实施管制的必要性，并未证成套牌人及同意套牌人承担民事责任的充分性。从法律技术上看，即使有必要打击同意套牌行为，也不意味着在套牌机动车一方应当承担责任的情况下，必须施予同意套牌人连带责任。民事责任的基本目标在于救济因不法行为而遭受侵害的民事权益(侵权责任法第2 条)，而非旨在惩罚不法行为人，在法无相反规定的情况下，只有那些因自己的违法行为造成他人民事权益侵害的人才能被施予民事责任。即使需要进行惩罚，以惩罚为其基本手段的公法管制(如罚款、拘留等)也将是更为直接有效的方式。不过，恰如所见，同意套牌行为并非现行交通管制法上应受处罚的行政违法行为。这造成了如下规范困境:虽然同意套牌行为属于广义上违反法秩序的有害行为，但是没有可资利用的公法管制手段法加以惩处!故而，公法管制外的私法责任就在一定程度上填补了公法管制缺位引致的体系漏洞!依据这样的思考逻辑，目的实现必要性的考量就替代了手段运用正当性的考量，尽管指导案例的编制者以模糊的表述遮蔽了这样的效果。

(三)小结

交通事故责任行政认定规范兼具公、私法双重责任判定功能，其并未将属于应受行政处罚的套牌行为作为分配交通事故责任的对象，而保持了与道路交通安全法第76 条及侵权责任法交通事故责任规范在责任判定标准上的一致性，但是，指导案例19 号仍基于套牌行为的危害性而确认了套牌人的侵权责任，并将其扩及于同意套牌人。可见，指导案例19 号裁判规则的编制者系以管制目的的正当性替代了连带责任的正当性。

五、以私法手段实现管制目标的限度

(一)侵权责任与公法管制的关系

私法中的侵权责任和公法上的管制手段都具有控制致害行为的效果。不过，侵权责任的基本目标在于救济受保护的民事权益，其通过规定行为标准和对违反行为施予责任的方式来预防和遏制类似致害事件再次发生。侵权机制的运用始终以个别权益为关注点，以具体受保护民事权益被侵害或有受侵害之虞为必要，公共秩序与安全只是作为私人行为效果的消极否定因素而发挥作用，而非私法效果的直接目标。相反，公法管制的直接目标则在于维护公共秩序与安全，即使相关管制也以具体民事权益受侵害为必要(如对交通肇事追究行政与刑事责任)，其也不以权益救济为直接目标，而以对违反管制规范的行为施以惩罚为内容。质言之，即使认为侵权责任与管制规范均有预防未来损害行为再次发生的功能，它们在发挥预防功能的机制上也是不同的:管制法的目标在于直接预防，并针对违反行为施予处罚，而不论行为是否实际造成了侵害或损害;而侵权法则通过对受害权益给予救济的方式间接实现预防目标。

于是，在侵权责任与管制规范的一般关系上，就存在三种组合情况:一是违反管制的行为并未造成民事权益的侵害。在这种情况下，行为人仅承担公法上的责任，而不承担侵权责任。二是违反管制规定的行为同时造成了他人受保护民事权益的侵害，行为人此时应承担违反管制的公法责任以及可能的侵权责任。在这种情况下，单纯违反管制规定的事实尚不足以确定行为人的侵权责任，相关判断还要取决于管制规定的“保护目的”或“保护范围”之类的政策考量。三是行为遵守了管制规定但还是造成了他人受保护民事权益的侵害，行为人此时不承担公法上的责任，但是否同时排除侵权责任，尚非确定。由于管制并非建立在对当事人的境况的完全信息基础之上，从而，责任制度能够引导行为人采取超出管制要求的更加有利的预防措施。这样，管制遵守的合规性抗辩只能根据具体情况加以承认，而无法得出一般性的肯定或否定结论。

可见，管制规定之遵守与否与侵权责任的成立与否并无直接关系。但是，由于管制规定透过公共秩序与安全的一般保护也能够产生保护具体民事权益的效果，致害行为违反管制规定纵非确立其侵权责任的必要条件或充分条件，仍不妨碍其对侵权责任的认定产生影响。既然侵权责任的判定独立于管制规定，那么，管制法就只能透过侵权责任自身的构成要件对侵权责任的成立产生影响，其大致表现在因果关系、违法性与/或过错要件等三个方面。无论通过何种方式或途径，除非违反或遵守管制规定的事实刚好满足了侵权责任的全部构成要件，或者排除了部分或全部构成要件，否则，不能依据管制规定之遵守与否的事实相应做出侵权责任是否成立的判断。

当致害行为根本欠缺相关管制规定时，侵权责任将单独发挥预防损害的功能，就如同管制在相关违反行为不引发侵权责任时一样，这可以被看作是侵权责任与公法管制的第四种关系形式。当欠缺管制是因为相关行为并不满足管制必要性或适宜性时，通过侵权法独立实现管制通常不会引发问题，其能够与侵权法自身的结构与内容取得协调，也就是说，这种情况下的侵权法预防功能仍然只是其补偿功能的附带效应。如果欠缺管制是由于管制规则的创制者因某种原因并未创设本有必要设置的管制规定，而在这种情况下侵权责任又偏离侵权法由受保护权益、受制裁行为与制裁措施组成的结构与内容，相关的责任规则就可能演变为实现管制目标的纯粹工具。

(二)侵权责任替代公法管制引发的问题及其防止

在侵权责任和公法管制共担预防功能的情形下，侵权责任与公法管制能够贯彻各自独立的运行机理，保持自身连贯的内在价值。当以侵权责任替代公法管制时，公法管制与侵权责任在规范目标上的差异性或功能区分的合理性则遭到否定，并引致侵权责任内在价值一贯性的冲突。具体而言，以侵权责任替代公法管制会造成以下问题:

首先，以侵权责任替代公法管制改变了侵权法预防功能对补偿功能的附属地位，扰乱了公、私法制度在损害预防方面的合理区分。在其他因素相同的情况下，侵权责任威慑的有效性取决于行为人由不法行为所取得的利益与其面临的责任成本的差额大小。只要责任的施予使行为人从不法行为中的收益接近于零，责任制度就能够有效发挥预防功能。责任成本超出行为收益越多，威慑就越是有效。一般来说，侵权人由受害人获得的利益通常小于或等于受害人所受损害，所以，即使单纯补偿性的责任也将使侵权人无利可图甚至遭受损失。在这个意义上，侵权责任的预防功能不过是其补偿功能的附带效果。例外地，如果侵权人在赔偿受害人后还有得利，那么，补偿性责任就无法有效地发挥预防功能。此时，允许受害人以侵权人的得利为基础计算赔偿的得利剥夺就具有填补补偿性责任预防不足的效果。只要侵权人的“得利”是基于受害人的权利而获得的(如侵权人将他人物品以高于市场价格的方式出售)，得利剥夺责任就能够与责任的补偿性协调。如果立法者基于预防致害行为的考虑，在某些情况下施予侵权人以超出受害人所受损害的责任，而这种责任也不受限于侵权人的得利，它们就属于典型的惩罚性责任了。不过，私法中的惩罚性责任通常以责任人应承担补偿责任为前提，因而，它们并不与侵权责任构成原理发生冲突。与之不同，替代管制的侵权责任由于否认了受保护权益与受制裁行为的相关性，从而欠缺补偿责任的正当基础，预防的必要性成为惩罚的充分条件，其所发挥的预防功能就不再依附于补偿功能。相应地，随着侵权责任以单纯惩罚作为实现预防功能的手段，其与公法管制就趋于一致，公、私法区隔的合理价值也被否定。

其次，替代管制的侵权责任不仅会面临正当性的质疑，而且造成侵权责任制度配置的困境。在以侵权责任替代公法管制的情形下，侵权责任趋于按照公法管制的逻辑关注特定类型损害行为的预防，将注意力集中于损害和特殊预防措施的有效性。由此，侵权责任的施予就更多具有惩罚意义，并因此面临正当性的质疑。与附带惩罚的情况不同，后者由于以满足补偿责任构成要件为前提，承担补偿性责任的主体也是承担惩罚性责任的主体，二者具有一致性。相反，在单纯以惩罚为目标的侵权责任场合，尤其是在类似于本文主题所论的同意套牌人连带责任场合，侵权责任的制度配置将发生问题。这是因为，替代管制的侵权责任具有为他人行为负责的属性。从我国侵权责任法的规定看，为他人行为负责的方式有单独责任、连带责任与补充责任三种类型。单独责任限于雇主责任和监护人责任，其他情形则为连带责任或补充责任。补充责任相比于连带责任对于责任人更为有利，但如何在这两种责任方式中进行选择，并无明确的标准可循。另外，因与替代管制的侵权责任相关的行为并非损害的实质原因，故行为人不应承担终局责任，在向受害人承担责任后，其可以向应当承担终局责任的责任人(如套牌机动车肇事情形的驾驶人)追偿。追偿权的赋予将在相当程度上减弱替代管制的侵权责任的惩罚效果，从而背离通过惩罚实现预防的初始目标，相应减弱了预防的有效性。在这个意义上，前述终局责任的分配原则能否得到贯彻就不无疑虑。

再次，以侵权责任替代公法管制还可能引起责任法体系协调问题。一般来说，替代管制的侵权责任倾向于扩大责任成立的因果关系的范围，将意欲施予责任的行为都涂上违法可责的色彩。如此一来，责任的认定就可能与立法者业已确立的归责标准相冲突。例如，如前所述，我国现行法的交通事故责任以引致损害危险的机动车运行支配行为与利益归属关系为其责任基础，将促成机动车上路行驶的行为施予侵权责任就扩大了交通事故责任法的保护范围，与立法者容许机动车运行危险的价值判断相违。

最后，以侵权责任替代公法管制将减弱公法管制的需求，妨碍预防目标的实现。一方面，由于侵权责任替代公法管制发挥预防功能，其预防功能发挥得越有效，公法管制的需求就越弱。另一方面，由于替代管制的侵权责任以具体损害事件的实际发生为必要，且受制于私人违法行为查明能力的限制，因此，其预防功能因权益救济的个案性、偶然性以及事后性将无法得到充分实现。相比而言，公法管制因不以实际损害的发生为必要，更有利于发挥事前预防的优势。因此，由于缺失公法管制的预防优势，以私法手段替代公法管制会妨碍预防目标的实现。

不难看出，以侵权责任替代公法管制引发的核心问题是其对私法内部体系的扰乱。要防止出现前述问题，就必须重视侵权法结构与内容的限制作用。也就是说，即使有必要确立替代公法管制的侵权责任，也应当使其与被正当化的责任标准协调一致。兹以同意套牌人的连带责任为例。其引致问题的原因在于，相关规则仅仅着眼于同意套牌行为对于机动车上路行驶的促成效果，而未注意到现行法有关交通事故责任的归责基础不在于机动车的一般运行危险，而在于运行支配行为所引致的不当危险。因此，为了与既已确立的交通事故责任标准取得一致，对于同意套牌行为的归责，就必须关注其对机动车运行支配行为的影响。只有套牌机动车不符合安全技术标准，且该种不符合与交通事故的发生存在因果关系，才能认定同意套牌人的连带责任。

(三)小结

侵权责任与公法管制遵循不同的运行机理，共同发挥损害预防的功能。当欠缺必要的公法管制规定时，通过侵权责任等私法手段实现预防损害的管制目标就成为替代手段。这种功能替代虽然在一定程度上能够满足现实需求，但也引发了责任正当性和私法内部体系协调的问题。为了避免这样的问题，替代手段的使用应在最低限度内与能够被正当化的私法结构与内容保持一致。

六、结 语

现代侵权法基于法律政策方面的理由，不断引入不满足矫正正义要求的责任规则，替代公法管制的侵权责任可谓其极端形式。经由最高法院以司法解释与指导案例形式确立的同意套牌人对套牌机动车的连带责任规则，则为反思这种工具化侵权责任提供了契机。

基于公法与私法的合理区分价值，当存在管制的必要性时，应当首先考虑完善和加强公法上的相关措施，而非以私法手段替代管制，避免将那些侵权法依其结构并不适于承担的任务赋予侵权法。如果因为管制适宜性或管制立法的迟滞性等原因，公法管制无法实行或难以实行，作为功能替代使用的私法手段仍应受制于私法责任既定的归责标准，而不能单纯以惩罚为手段。立法者和司法者都应该警惕沦为一个工具论者，为了实现某一社会问题的解决轻易地突破法律自身内在的逻辑和原本的功能，而不去考虑手段对于预期目的的妥当性。