共享经济中的监管难题

闵杰

在公布两份关于出租车行业改革的征求意见稿之后半个月，交通部就晒出了“阶段性成果”。交通运输部称，截至10月25日18时，已通过网站留言、电子邮件、信函和电话等渠道，共收到各类意见3220件。这些意见主要集中在几方面：传统巡游出租车经营权的改革问题;专车是否应作为新业态纳入管理;出租车和专车这两种业态是否应当实行数量调控;专车与传统巡游出租车驾驶员的从业资格管理问题;从事专车的车辆条件和标准问题等。

在征集到的社会意见中，各方意见仍存在较大争议。在所有意见中，有600多条和专车的车辆条件和标准有关，内容涉及专车的车辆性质、报废年限、车辆标准和运营条件等各方面。

有意见认为，应当禁止私家车从事专车经营，专车和出租车都应当实行8年报废政策;也有意见则认为私家车从事专车运营，符合共享经济潮流，应允许私家车在不改变车辆登记性质的前提下从事经营。

实际上，从征求意见稿发布之时，就已经显露出这场激烈的交锋背后，已远不止是专车如何合法化的问题。这次争论还提出了一个更核心的命题：在互联网思维大举改造传统行业的时代，政府监管的边界究竟在哪里？如何寻求相关者利益的最大公约数？

激辩新规

10月10日，历经近一年的酝酿和起草，交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“出租车指导意见”）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“专车新规”）。

新规亮点很多，比如，传统出租车“逐步实行经营权期限制和无偿使用”，意味出租车经营权有偿将成为历史;比如，“合理确定出租汽车承包费标准或定额任务，并根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整，通过多种渠道公开承包费或定额任务的项目组成、测算方法”，意味着“份子钱”有望透明化并降低;再比如，专车终于获得了合法身份，成为全球第一个全国性的专车监管法规。

不过，很快就出现批评声音，甚至相当尖锐。比如，“政府的开放态度低于之前的预期，与市场需求不符”“专车新规是用管理出租车的思路在管理专车”“改革新政违背互联网思维”“改革思路过于保守”等。

中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧告诉《中国新闻周刊》，他起初也认为“专车新规”太过严格，但在结合“出租车指导意见”之后，他认为监管者其实非常用心，“尤其是出租车指导意见中，对于类似‘份子钱‘出租车经营权‘打车费等诸多敏感或棘手问题都没有回避，而是予以一一回应。”

相比“出租车指导意见”，“专车新规”引发的关注度显然更高，争议也更大，尤其在学界，声讨之声不绝于耳。

10月15日晚，北京大学国家发展研究院主办了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见稿的政策研讨会。会上，不少学者的发言措辞相当严厉。

周其仁和张维迎两位著名经济学家也出现在会上。周其仁担心“由于这个文件出去，很多专车一下又变成法律地位不明”，如果用法律把专车轰到“黑车”领域，不仅解决不了百姓出行的问题，还会失去一次改善城市出行、解决出租车行业病的大好机会。他建议交通主管部门用积极的态度让各城市实验不同的方式。而张维迎则提出，在制定规则的时候，应该多听消费者的意见，“政府的传统就是保姆型政府，或者父爱型政府”。他认为，现在很多监管是基于对市场完全的误解，“竞争是最好的监管手段”。

作为政策制定者的交通部在意见稿发布之后，也保持了开放的“纳谏”态度。在北京大学国家发展研究院召开的政策研讨会上，交通运输部党组成员、运输服务司司长刘小明，以及新规的起草者之一、交通运输部运输服务司出租车管理处处长王秀春也“不请自来”，向专家释疑解惑，以寻求最大公约数。

刘小明在会上如此解释新规初衷：“我们想从国家层面承认专车，体现政府对创新的包容和鼓励，也希望能取得多方共识，取得一个最大公约数”，但在步骤和方法上，“需要平衡新旧，需要循序渐进”，要有利于“城市交通良性发展”，“再好的专车坐在里面走不动，不是我们希望的”。

国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东对《中国新闻周刊》表示，“总体上看，新规应该说是比较开放，在度上把握的比较好。”他认为，新规首先是承认了专车的合法地位，专车是个新生事物，不同的国家也采取了不同的措施，有的国家完全开放，有的是完全禁止，“我们承认其合法性，给它一个市场准入的通道，是一个比较积极、稳妥的方案。”

2015年8月17日，长春四名出租车司机组建了一个乐队，4人分别拿着萨克斯、黑管、吉他还有葫芦丝。图/CFP

不过，这样的“积极、稳妥”并没有获得学界的普遍认可。10月22日，上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈等12位专家联名提出建议，认为新规存在“重大缺陷”，希望交通运输部暂缓制定专车新规。

在他们看来，拟出台的新规中的不当之处主要集中在四个方面：对网络约租车信息服务平台的强制性地域分割;将平台和驾驶员之间的法律关系界定为劳动关系;不当的数量管制;低估了平台的信息审核能力。

对于专车运营中存在的经营风险和道德风险，比如向互联网平台提供虚假信息从事相关服务或接受相关服务，泄露乘车人乘车信息等个人隐私，发生交通事故后网络信息服务商与驾驶员和第三方的责任承担问题等，12名学者认为，新规没有提供充足的执法依据，规定足够的符合网络约租车特征的监管措施。

对共享经济的不同理解

交通运输部运输服务司副司长徐文强在人民网访谈时坦言，在新规制定阶段，各方对于专车的认识也各不相同，比如说专车怎么定位，责任主体、准入门槛、经营行为、监管方式，在制度上如何进行设计等。而其中最核心的问题，在于“专车是不是应该纳入行业出租汽车的管理体系”？

而交通部新规判断的依据在于：国务院2004年第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，设定了三个行政许可项目：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。另外，交通运输部2014年出台的《出租汽车经营服务管理规定》明确规定，出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动，包括巡游式和预约式出租汽车经营方式。

由此，网约车尽管使用了互联网这种新的约车技术，但其依然是依靠占用道路资源开展营运活动，其本质依然是“为乘客提供位移服务”的出租汽车。

“专车本质上还是以营运性质为目的的经营行为，既然是经营行为，就应该纳入行业监管。所参与的市场要素，不管是车辆还是驾驶员，都应该受到主管部门监管的监管。”程世东对《中国新闻周刊》表示，现在争议最大的地方，在于私家车不能直接接入专车平台，必须变更车辆性质为营运车辆，按规定报废年限为8年。

“纳入行业监管是必须的，但报废条件和年限是需要改革的。原来是基于营运车辆行驶里程比较长而制定的报废条件，但专车的营运里程和时间都可能要更少，因此简单按照车辆时间来判定报废年限是不合理的。”程世东说。

暨南大学法学院教授刘文静则对新规中的这部分内容持支持态度。“交通运输部拟出台的出租汽车管理新政的主旨，是将网约车纳入出租汽车范围统一管理，同时对网约车与巡游出租汽车在经营范围、资质要求和定价制度等方面进行差异化管理，核心内容是让新生事物有条件地合法化。”

而傅蔚冈等12位联名提出建议的专家则有不同意见，他们认为，网络约租车经营服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不能用监管传统出租车的思维对待这种新业态。

两种意见的背后，其实是对共享经济的不同理解。中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，拼车、顺风车不会产生额外的资源占用，却提高了出行效率，这才算真正意义上的共享经济。而如果以经营为目的，就算是“兼职”性质，尽管有共享经济的外衣，但并没有实质，“因为大家都是冲着营利目的去的，不是真正意义上的共享经济。”

滴滴公司资深副总裁陶然在接受《中国新闻周刊》采访时，就共享经济提出自己的理解：“共享经济的核心是，将私人闲置的物品、知识技能和时间有偿地与他人进行共享，比如二手交易市场、Airbnb，都是典型的共享经济。只有每一个共享经济的参与者得到合理的经济回报，才能促进共享经济健康可持续发展。”

截至2015年6月，合并之后的滴滴和快的，已经占据中国专车服务订单市场的八成。陶然对《中国新闻周刊》详细阐释了滴滴公司对于专车概念的理解，“专车平台企业与淘宝一样，本质上是供需信息的撮合方，为供需双方提供产品技术支持和制定服务和价格标准。与传统的出租车公司有着本质上的区别。”陶然以电商为例，认为不能因为淘宝等电子商务在发挥零售交易的功能，就用管理传统零售企业的方式完全套用在电商企业。

在陶然看来，如果鼓励每一个人都是雷锋，那结果就是没有雷锋。应该鼓励共享经济参与者有收入。无论是顺风车还是兼职专车，都是共享经济，成本低，所以在很低的价格上也能盈利。“要求必须是公益的，只有人人都当活雷锋才是共享经济，本身是对共享经济的误解，也是对市场、经济和公益的重大误解。”

但程世东对此有不同理解，“从最广泛的含义上，专车有共享经济的成分，但从另一个角度说，专车的经营行为，是否和出租车类似？如果说专车在共享时间和车辆，那是否也可以推断，出租车才是最大的共享经济呢？”

管得太多？

对于此次交通部拟出台的新规，李俊慧的一个基本判断是，“纳入监管是必须的，但门槛不低”。

根据《暂行办法》的规定，专车平台需要在各地取得《道路运输经营许可证》，专车业务车辆需要取得《道路运输证》，专车司机需要取得《道路运输从业人员从业资格证》。

“对于司机及车辆的要求，这意味着当下的‘专车模式需要推倒重来。”俊慧对《中国新闻周刊》分析，在滴滴、优步（Uber）等平台上认证的专车司机和车辆，面临重大抉择：是选择被滴滴、优步（Uber）“承包”继续从事专车服务，还是选择退出专车服务。而对于类似神州租车这样的租车平台，因为本来就有车、有司机，转型或升级难度相对简单一些，只是在打车平台软件的覆盖率上，面临的抉择是：自己独立做打车平台，还是加入滴滴、优步（Uber）等打车平台。

北京大学国家发展研究院教授薛兆丰的批评更为直接，他认为征求意见稿是为专车“定制”的六大撒手锏：首先是多地区报备;其次是强制转变车辆使用性质登记，这点是最致命的;第三是允许政府对专车数量管制;第四是允许政府价格管制;第五是强加劳动关系，非要签劳动合同;第六是“在任何经营地不得占有市场支配地位”锁定平台发展空间。

对于这些严格的监管条件，滴滴副总裁陶然在接受《中国新闻周刊》采访时认为，政府应退出本应属于市场的领域，转变为高效而专业的监管者，这已经为改革的历程所证明，“传统出租车市场，恰恰正是政府对于市场不当介入，导致垄断经营下服务质量难以提升，消费者和司机都不满意，也引发了许多社会问题和群体事件，成为长期不稳定因素。”

滴滴公司担心，新规如采用行政监管的方式，对现有的专车模式将是完全的颠覆，比如车辆性质要变为“营运”，司机要由兼职变为专职，在专车数量和专车价格方面要进行管制。

征求意见稿出台后不久，滴滴公司公开发布了三点意见。其中第一条，就建议给兼职司机和车辆留出发展空间。同时还表示，“如果要求网约专车车辆变更为营运性质、兼职司机需考出租车从业资格证，可能使大部分兼职司机和车辆退出，让百姓重新面临打车难的问题。”

滴滴提出的建议是，以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约专车，并希望相关部门将管理人员和车辆的权力下放给网约专车平台。在陶然看来，专车平台有能力和条件对车辆和驾驶员进行更有效的监管。“相比传统线下出租车的管理模式，网约专车的特点是车辆硬件条件明显高于出租车，驾驶员的身份信息可以通过身份证、驾驶证、手机和支付工具进行实名认证，且服务过程全程技术监控记录，事后可追溯，可以说专车在许多方面的安全性都要高于传统出租车。”

陶然告诉《中国新闻周刊》，专车运营一年，每个月订单超过1.2亿，交通事故寥寥无几，正是因为平台公司的监管体系发挥了作用。从数据上对比，滴滴专车在过去一年的事故率是百万分之一，这远远要低于出租车的事故率，其背后的原因除了车辆条件之外，更多的是专车司机在用户评价方面受到管控，安全文明驾驶意识更强，同时不会像出租车司机一样长期疲劳驾驶。

而对于用户和舆论担心的保险是否健全，以及一旦发生事故的责任认定和赔偿问题，陶然表示，保险方面，滴滴专车要求所有车辆都必须缴纳交强险和第三者责任险，同时滴滴专车还购买了座位险，成立了内部保障基金，通过先行赔付帮助司机和乘客解决就医、修车等紧急需求。

在数量管控方面，滴滴公司也有不同意见。陶然告诉《中国新闻周刊》，从目前对出租车数量管控的情况来看，通过行政方式来制定城市交通需要多少出租车或者专车，其效果不会太理想。“真正解决城市交通问题的前提是拥有足够充分的数据并具备对其分析的能力。只有根据实际数据，我们才能真正了解供需关系以及存在的问题，平台会通过技术手段来调度运能，让公共资源得到更加合理的分配利用。”

不过，在程世东看来，“价格管制”和“数量管制”都是对新规的一种误读。“不能对这两方面从一个方向进行过度解读，应该中性地看待。新规没有说一定要进行数量管制，前提是如果某个城市要进行数量管制，不排除个别交通拥堵、资源紧张的城市进行管制。价格方面，实行政府指导价或者市场调节价，由各个城市自己掌握，即使是政府指导价，也只会是一个很高的上限，专车平台依然有很大的灵活性”。

在李俊慧看来，如果完全采取市场定价，在某个专车平台处于市场支配地位的时候，对于消费者也未必是好事。“目前，滴滴等平台已经采取动态加价等方式，按照时段、车辆供给等因素需求调节专车服务价格。”李俊慧告诉《中国新闻周刊》，由于《暂行办法》等起草周期已有半年有余，期间也曾多次面向滴滴、优步（Uber）征求意见，这意味着此前专车平台的动态加价实际上已经是提前试水。“专车平台持续高额补贴肯定不现实，而且，专车若定价太低又让平台及司机无利可图。”

而在交通部新规发布前，据媒体报道，上海也出台了相关规定。“上海模式”被普遍解读为更具开放性，例如将车辆审查和司机审查的权力交给专车平台，私家车在上海参与专车运营，不需要把车辆的性质从“非营运车辆”改登记为“营运车辆”。

对于这种解读，程世东和李俊慧都没有完全认可。“到目前为止，我们没有看到上海市交通委发布一个明文规定，这只是被媒体和舆论传播的‘模式，没有见到任何官方文件。”程世东告诉《中国新闻周刊》，即使是最低的准入门槛，也会对车辆和驾驶员资质做出要求，这样才能纳入营运监管，主管部门才能行使裁判员的角色。

在北京交通发展研究中心主任郭继孚看来，制定一些必要的市场准入条件、服务规范和安全保障，是很容易理解的。“你如果自己在家做饭吃，实际上只要对自己负责。但如果你觉得自己的饭菜做得很好，想拿到街上去卖，应该是不能够随意的。因为你涉及到不特定对象的服务，面向公众的服务。”至于管理是否太严，度到底多大，用什么标准和程序，他认为仍然有探讨的空间。

再平衡

李俊慧一直关注国内外专车的变化，据他的观察和了解，世界各国对专车采取的态度不一。完全禁止的有十多个国家，比如西班牙、德国、法国、日本、韩国、新加坡。这些国家的特点是地域比较小，道理交通资源非常紧张，传统出租车也很多，供给也很充分。

第二种做法就是纳入体系，主要是在美国纽约和英国伦敦。无论是传统的出租车还是约租车，在这些地方都已经发展多年，很常见，监管者将其纳入了专门的约出租车管理体系管理。

第三类是使专车合法化。墨西哥地区专门设立一类新型的出租车类别，价格比较高，对这种专车收取比较高的特别的税金，让他们和传统的出租车实际上错位竞争，均衡发展。

在滴滴公司看来，出租车和专车本身并不存在根本性的矛盾。“目前的现实情况是需求远远大于供给，绝大多数情况下人民群众的问题还是打不到车，而不是打什么车的问题。”陶然告诉《中国新闻周刊》，从数据上看无论是出租车的订单还是专车的订单都远远没有真正被满足，不存在谁抢了谁的蛋糕的问题，而是蛋糕太大吃不完怎么办的问题。

如何既包容创新，让专车合法化，同时又对传统出租车和网约车进行差异化监管，实现二者的错位发展。这种思路，在交通部下属的“中国交通新闻网”的一篇文章中有明确的阐述，“从政府的角度出发，出台一项重大改革政策，如何更好发挥新业态优势要考虑，更广泛意义上的公众出行权益问题要考虑，城市的整体出行效率问题要考虑，日益严峻的城市环境污染问题要考虑，260万传统出租汽车从业人员的就业权益保障问题也要考虑。怎样平衡这些关系，需要高超的管理智慧。”