反思智库大跃进

黄严忠

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确提出要重点建设50至100家有国际竞争力的“高端智库”。于是，政府部门、大学、媒体和非政府组织纷纷加入到建设智库的大潮中。一方面，现有智库纷纷提出改革计划要建设“新型智库”，另一方面，新的智库则如雨后春笋般涌现。仅今年9月就有至少10家智库成立，不少都打出了跻身世界知名智库行列的目标，并开出高薪招贤纳士。一些大学为建设智库据说不惜投入千万人民币。据清华大学教授阎学通观察，如今，“各个单位都建立智库，所有大学都建立智库”。

这场“智库热”始于高层对中国缺少有国际影响力的智库的担忧。虽然中国现有超过2500家机构自称“智库”，但其中仅有429家进入《2014年全球智库指数报告》，且仅有7家跻身前150名。中国智库缺乏国际声誉不仅大大削弱了中国向海外投射软实力的雄心，而且也越来越难以满足在迅速变化的国内外环境中决策者不断增长的需求。王辉耀和苗绿在《大国智库》一书中提到，低效的智库要为经济政策领域近30%的决策失误率负责。根据中国现代国际关系研究院中东研究所所长牛新春发表于《现代国际关系》上的研究，2001至2014年间，中国学者对美国在阿富汗、伊拉克军事行动的目标、进程及战后重建的主流预测大多与今天的事实相去甚远。

中国缺少有国际声望和影响力的智库，很大程度上是由前苏联式智库管理体制造成的。上个世纪50年代，仅有的几个智库的研究人员，除了向政府提出政策建议外，与其他部门的政府工作人员没有任何区别。自1990年代起，国内政策研究和讨论开始更多转向实证和中立的分析。然而从组织架构的角度看，大多数智库仍然属于政府编制机构，由国家掌控智库研究的经费和管理。比起非政府性质的智库，政府智库有“内参”和“专家咨询”的功能，因而在政策制定过程中享有一定的特权。但他们的作用也受到限制，只能研究政府指定的课题，通过研究成果来传播、支持政府的政策倡议，也偶尔非正式地检验政府的政策偏好。例如，2014年的研究课题有五个重点领域：中国经济新常态、全面深化改革、法制建设、“十三五”规划和发展战略和“一带一路”战略。这些课题都是由政府发起，智库在跟进过程中常常也是一哄而上。这不仅缩小了智库所能提供的政策建议的范围，也造成了研究资源的不必要浪费。

相比政府智库，中国的大学智库在研究和倡导方面有更多自主权。但大学智库在与独立法人签约和聘用研究人员方面受到很多限制。同时，这些智库传统上对学术的强调和决策过程缺乏透明也削弱了政策建议的可行性，并限制了智库把建议传达给决策者的渠道和机会。

与国外主要智库的政策影响模式不同，国内智库没有强烈的激励或自主权来向公众普及、推广政策意见，从而使公众议事日程变为政府议事日程。也正因为如此，领导人“批示”智库报告的频率几乎成为衡量智库表现的最重要标杆。在许多研究机构，内参和报告得到领导批示的研究人员可以获得现金计件奖励。在一些智库，领导批示据说还可折算成论文。研究人员也为能拿到“批示”而沾沾自喜。

另外，政府智库的垄断地位也使得民间智库发展步履维艰。由于较高的准入门槛，许多有抱负的民间智库只得注册为营利性咨询公司。目前中国只有5%的智库被认为是民间举办，而《2014年中国智库报告》中排名前三的民间智库没有一家有全职的常驻研究员。

中国其实并不缺少有专业知识、正直品格以及国际认可的智库学者。中国最好的智库在经济改革和外交政策制定方面扮演了至关重要的、建设性的角色。但这些智库要发展壮大，需要国家在意识形态和管理制度上进一步松绑。目前国家对智库的办公环境、会议规格、国外调研时间的限制过严，不利于智库成长和对外交往。同时，与其把重点放在向智库领域投入资金以建立更多的智库，不如对消除体制性障碍、促进智库独立和多元给予更多关注，从而激励学者和智库提高政策研究质量。一哄而上地建设智库可能会强化竞争，大浪淘沙留下最好的智库发展壮大，但是，如果没有对深层制度结构的改革和政治环境的改善，智库则会出现大跃进式的发展，其结果是分散和浪费大量的资源最终却难以建成优质高效、声誉卓著的中国智库。